II OSK 754/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka /spr./ sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant sekretarz sądowy Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. Z. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 13 października 2015 r. sygn. akt II SA/Lu 5/15 w sprawie ze skargi M. Z. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na rozbiórkę oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 13 października 2015 r., sygn. akt II SA/Lu 5/15, oddalił skargę M. Z. W. na decyzję Wojewody [...] z [...] listopada 2014 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty L. z [...] sierpnia 2014 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. w L. pozwolenia na rozbiórkę napowietrznych linii energetycznych niskiego napięcia 0,4 kV ze słupami na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przyłączem napowietrznym na działce nr [...] w miejscowości D. Wyrok Sądu pierwszej instancji został wydany w następujących istotnych okolicznościach sprawy. Starosta L. decyzją z [...] sierpnia 2014 r., powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 Prawa budowlanego, zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] S.A. w L. pozwolenia na rozbiórkę napowietrznych linii energetycznych niskiego napięcia 0,4 kV ze słupami na działkach nr [...], [...], [...], [...] i [...] oraz przyłączem napowietrznym na działce nr [...] w miejscowości D. Na skutek odwołania skarżącej Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał wskazaną decyzję w mocy. Jak wynika z uzasadnienia decyzji organ odwoławczy uznał, że zostały złożone dokumenty wymagane zgodnie z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. W szczególności wskazał, że [...] S.A. w L. nie była zobowiązana do przedłożenia zgody na rozbiórkę właściciela obiektu budowlanego, gdyż jest właścicielem linii energetycznych, które mają być rozebrane, niemniej taką zgodę przedłożyła. Organ odwoławczy uznał także, że podmiot ten nie był zobowiązany do przedłożenia oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto przyjęto, że prawidłowo ustalono strony postępowania, w szczególności uznając za stronę skarżącą, która jest – jak wynika z uzasadnienia decyzji – współwłaścicielką działki nr [...]. W skardze skarżąca podniosła zarzuty, które nawiązują do wcześniej zapadłych w tej sprawie rozstrzygnięć Sądu administracyjnego, m.in. wyroku WSA w Lublinie z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 457/13, którym stwierdzono nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2013 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty L. z [...] lutego 2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] S.A. w L. pozwolenia na rozbiórkę linii energetycznych, których dotyczy sprawa, oraz tej decyzji organu pierwszej instancji, z powodu wydania decyzji w stosunku do osób nieżyjących. Skarżąca kwestionowała wyrażone jej zdaniem w zaskarżonej decyzji stanowisko, że jedyną ujemną konsekwencją wysłania decyzji administracyjnej do osoby zmarłej jest to, że następcy prawni tej osoby zostają pozbawieni udziału w postępowaniu administracyjnym. Ponadto zarzucała, że błędne jest stanowisko rzekomo przyjęte w zaskarżonej decyzji, iż na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego posiadacz nieruchomości jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. W końcu zarzucała naruszenie art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego przez uznanie, że inwestor, który nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w tym na rozbiórkę obiektu budowlanego, może uzyskać pozwolenie na rozbiórkę bez zgody właściciela nieruchomości. Sąd pierwszej instancji uznał, że nie było podstaw do odmowy udzielenia pozwolenia na rozbiórkę. W ocenie Sądu pierwszej instancji, organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż inwestor – Spółka [...] S.A. w L., spełnił warunki udzielenia jej pozwolenia na rozbiórkę, wymagane zgodnie z art. 32 ust. 1 i art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego. Po zacytowaniu powołanych przepisów Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie, ze względu na charakter obiektu podlegającego rozbiórce, mianowicie energetycznych linii napowietrznych – nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ani nie były wymagane przepisami szczególnymi, pozwolenia, uzgodnienia lub opinie innych organów, w szczególności zgoda ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa, o których mowa w art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, obowiązkiem inwestora było dołączenie do wniosku o pozwolenie na rozbiórkę wyłącznie dokumentów wymienionych w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, co inwestor uczynił, gdyż w aktach znajduje się projekt budowlany, sporządzony przez uprawnione do tego osoby o odpowiednich specjalnościach, obejmujący elementy wskazane w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, szkic usytuowania obiektu budowlanego, opis zakresu i sposobu prowadzenia robót rozbiórkowych, a także opis sposobu zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia i niezbędne uzgodnienia. Ponadto, jak wskazał, w aktach znajduje się również zgoda [...] S.A. w L. z [...] kwietnia 2012 r. na rozbiórkę napowietrznych linii niskiego napięcia wraz z konstrukcjami na odcinku od słupa nr [...] do słupa [...], położonych w miejscowości D. nad działkami nr [...], [...], [...], [...] i [...]. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że inwestor nie miał obowiązku załączać do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zdaniem tego Sądu, oświadczenie takie wymagane jest wyłącznie przy ubieganiu się o pozwolenie na budowę, a nie o pozwolenie na rozbiórkę, co ma wynikać wprost z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego, w którym wymienia się takie oświadczenie jako załącznik wniosku o pozwolenie na budowę i art. 33 ust. 4 tej ustawy, w którym zamiast takiego oświadczenia wymaga się przy wniosku o pozwolenie na rozbiórkę jedynie zgody właściciela obiektu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, z powyższego wynika, że do wydania pozwolenia na rozbiórkę nie jest wymagana zgoda właścicieli nieruchomości, na których zlokalizowany jest obiekt przeznaczony do demontażu, natomiast wymagana jest wyłącznie zgoda właściciela obiektu podlegającego rozbiórce. W związku z tym Sąd przyjął, że skoro roboty budowlane w obrębie działek nr [...], [...], [...], [...] i [...] w miejscowości D., miały obejmować jedynie rozbiórkę linii energetycznych napowietrznych ze słupami, to inwestor – Spółka [...] S.A. w L. nie była zobowiązana do załączenia do wniosku zgody właścicieli powyższych działek, ani też oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania powyższymi nieruchomościami na cele budowlane. Konieczne było natomiast wyrażenie zgody właściciela tych linii, to jest inwestora, co bezspornie zostało spełnione. Ponadto Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ administracji wykonał zalecenia WSA w Lublinie zawarte w wyroku z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 457/13, gdyż podjął czynności zmierzające do ustalenia stron postępowania na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zwracając się do Wójta Gminy J. o udostępnienie aktualnych danych personalnych wraz z adresami zamieszkania oraz adresami do korespondencji właścicieli działek nr [...], [...], [...], [...] i [...], a następnie uznał te osoby, w tym skarżącą, za strony postępowania, zawiadamiając je o wszczęciu tego postępowania i zapewniając im w nim udział. Podniósł też, że skarżąca w toku postępowania nie wnosiła żadnych merytorycznych uwag dotyczących przedmiotu bądź sposobu rozbiórki linii energetycznych. Skarżąca podkreślała natomiast, że jako właścicielka nieruchomości, przez którą biegną te linie energetyczne, nie wyraża zgody na rozbiórkę. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, okoliczność ta - w świetle powołanych wyżej przepisów – nie mogła jednak stanowić przeszkody do udzielenia pozwolenia na rozbiórkę, skoro obowiązujące przepisy nie wymagają takiej zgody. W końcu Sąd wskazał, że żadnych zastrzeżeń co do rozbiórki linii energetycznych nie wnosiły pozostałe strony postępowania, co - jak stwierdził - oznacza, że ich udział faktycznie nie miał wpływu na wynik rozstrzygnięcia. Nawet więc - jak wywiódł - gdyby podzielić zarzuty skargi, że jako strony postępowania organ uwzględnił nie tylko właścicieli, ale również posiadaczy nieruchomości, przez które przebiegają linie energetyczne, to i tak wadliwość ta nie byłaby istotna, skoro osoby te, pomimo zapewnienia im udziału w postępowaniu, nie kwestionowały rozbiórki. W skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie: - art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że "zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, w tym przez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) i wbrew wskazaniom wynikającym na podstawie art. 153 p.p.s.a. z wyroku WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 457/13", - art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że podmioty, które nie są wymienione w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, mogą być stronami postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbiórkę oraz na uznaniu, że udział w postępowaniu administracyjnym osób, które nie są jego stronami, jest nieistotnym naruszeniem prawa, - art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego polegające na przyjęciu, że podmiot, który nie posiada uprawnienia do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się obiekt budowlany podlegający rozbiórce, na cele budowlane nie jest zobowiązany do złożenia "oświadczenia, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego". We wnioskach skargi kasacyjnej zażądano uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Nadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Rozpoznając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst ustawy - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach NSA uznał, że jest ona pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Odnosząc się do podstaw kasacyjnych, które zawierają zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), należy stwierdzić, że podstawy te są niezasadne, gdyż w sprawie dotyczącej pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego powołany przepis nie ma zastosowania. Faktem jest, że reguły wykładni logiczno - językowej prowadzą do wniosku, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stosuje się także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Zgodnie z art. 3 pkt 12 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę to także decyzja administracyjna zezwalająca na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu budowlanego, zaś stosownie do treści art. 3 pkt 7 powołanej ustawy rozbiórka obiektu budowlanego to też roboty budowlane. W związku z tym postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to także postępowanie w sprawie pozwolenia na rozbiórkę. Jednakże wykładni przepisów prawa powinno się dokonywać z uwzględnieniem zarówno reguł wykładni logiczno - językowej, jak i reguł wykładni systemowej i funkcjonalnej. Mając to na uwadze stwierdzić należy, że przyjęcie, iż art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma zastosowanie także do postępowania w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego jest sprzeczne z funkcją tego przepisu. Z przepisu tego wynika, że ma on na celu określenie stron postępowania z uwagi na możliwe ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości sąsiednich, spowodowane przez obiekt budowlany, który zostanie wybudowany. Taki sens przepisu jest jasny w świetle tego, że ustawodawca odwołuje się w nim do obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, zdefiniowanego w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W związku z tym, w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego określenie stron postępowania administracyjnego w nawiązaniu do obiektu budowlanego, którego to postępowanie ma dotyczyć, jest wręcz niemożliwe. Nie da się bowiem określić obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, który w wyniku pozwolenia na rozbiórkę ma zostać usunięty z terenu określonej nieruchomości. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę oznacza to, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie ma zastosowania do postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego. Nie jest więc zasadna podstawa kasacyjna, w której zarzuca się naruszenie art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 61 § 4, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił skargi, mimo że "zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, w tym przez niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (...) i wbrew wskazaniom wynikającym na podstawie art. 153 p.p.s.a. z wyroku WSA w Lublinie o sygn. II SA/Lu 457/13". Dodać przy tym należy, że ocena prawna wyrażona w wyroku WSA w Lublinie z 30 stycznia 2014 r., sygn. akt II SA/Lu 457/13, nie obejmowała stosowania art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W podstawie kasacyjnej zawierającej zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 7 i 12 Prawa budowlanego podnosi się także, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, według którego udział w postępowaniu administracyjnym osób, które nie są jego stronami, jest nieistotnym naruszeniem prawa. Zarzut ten jest niezasadny. NSA podziela stanowisko, że sam w sobie udział w postępowaniu administracyjnym podmiotów, które nie są stronami postępowania administracyjnego, jest uchybieniem, które nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Kolejna podstawa kasacyjna dotyczy tego, czy podmiot wnoszący o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego jest zobowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie takiego pozwolenia oświadczenie o posiadaniu uprawnienia do dysponowania nieruchomością, na której znajduje się podlegający rozbiórce obiekt budowlany, na cele budowlane. W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że z art. 33 ust. 2 i 4 Prawa budowlanego wynika, że podmiot wnoszący o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego takiego obowiązku nie ma. Wynika to z porównania treści obu powołanych przepisów. W art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego wymieniono załączniki wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę, w tym oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z kolei w art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego, w sposób odrębny od poprzedniego przepisu, wymieniono załączniki wniosku o pozwolenie na rozbiórkę obiektu budowlanego, nie wymieniając pośród nich oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ratio legis takiego unormowania wynika z tego, że w przypadku rozbiórki obiektu budowlanego i tak jest wymagana zgoda na rozbiórkę obiektu budowlanego udzielona przez jego właściciela. Ustawodawca uznał więc, że skoro właściciel obiektu budowlanego zgadza się na jego rozbiórkę, to tym samym zgadza się na to, aby wnioskodawcza wszedł na jego nieruchomość w celu wykonania tej rozbiórki. Takie założenie jest usprawiedliwione zasadą, według której budynki i inne urządzenia trwale z gruntem związane są częścią składową nieruchomości, a więc stanowią własność właściciela nieruchomości (art. 47 i art. 48 k.c.). Zasada ta doznaje jednak wyjątku w przypadku m.in. urządzeń służących do doprowadzania energii elektrycznej (art. 49 k.c.), czyli takiego przypadku, jaki występuje w rozpoznawanej sprawie. W ocenie NSA rozpoznającego sprawę nie oznacza to, że w takim przypadku należy dokonać rozszerzającej wykładni art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego i przyjąć, że wnioskodawca jest zobowiązany dołączyć do wniosku o udzielenie pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, który nie stanowi części składowej nieruchomości, oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Taka rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna. Należy jednak przyjąć, że po uzyskaniu pozwolenia na rozbiórkę obiektu budowlanego, który nie jest częścią składową nieruchomości i w związku z tym jest przedmiotem własności podmiotu występującego o udzielenie takiego pozwolenia a nie jest przedmiotem własności właściciela nieruchomości, i tak konieczne będzie uzyskanie zgody właściciela nieruchomości na wejście na teren jego nieruchomości w celu usunięcia takiego obiektu budowlanego. W przypadku braku zgody właściciela może mieć zastosowanie art. 124b ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.). W związku z tym podstawa kasacyjna zawierająca zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 w zw. z art. 33 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest zasadna. Mając powyższe na uwadze NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.