I SA/Wa 2304/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Gabriela Nowak WSA Emilia Lewandowska (spr.) Protokolant referent stażysta Jolanta Kicińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z [...] maja 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z [...] marca 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Gminy w B. z [...] grudnia 1978 r. orzekającej o przejściu na własność Państwa nieruchomości rolnej obejmującej działki nr [...],[...] i [...] o łącznej powierzchni [...] ha, położonej w S., stanowiącej własność S. K. Z ustaleń organu nadzoru wynika, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] grudnia 1978 r. oparta została na art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Treść tego przepisu wskazuje, że podstawową przesłanką do przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za odpłatnością było złożenie przez właściciela wniosku w przedmiocie przejęcia. Organ zaś zauważył, że w aktach sprawy brak jest dowodów, które choćby pośrednio wskazywały na złożenie przez S. K. wniosku dotyczącego przejęcia jego nieruchomości o pow. [...] ha na własność Państwa. Złożeniu wniosku zaprzeczył ponadto sam S. K., który w dniu [...] lipca 2006 r. oświadczył w Urzędzie Gminy w B., że nie występował z takim wnioskiem. W ocenie organu nadzoru wynika, że postępowanie zakończone weryfikowaną decyzją z [...].12.1978 r. toczyło się w istocie bez wniosku właściciela przejmowanej nieruchomości i w konsekwencji została wydana z rażącym naruszeniem art. 53 ustawy z dnia 27 października 1977 r. Na marginesie organ zauważył, że nawet gdyby przyjąć, że S. K. złożył wniosek to i tak wniosek ten nie mógłby stanowić samodzielnej podstawy do wydania decyzji przez Naczelnika Gminy, gdyż w dacie jej wydania był osobą małoletnią, posiadającą ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Brak zaś jest dokumentu, który potwierdzałby uzyskanie zgody przedstawiciela ustawowego na dokonanie tej czynności. Organ nadzoru uznał także, że decyzja z [...].12.1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Rozdysponowanie gruntów stanowiących pierwotnie własność S. K. na rzecz aktualnych właścicieli odbyło się na mocy zdarzeń prawnych zaistniałych już po wydaniu tej decyzji. A zatem późniejsze losy prawne gruntów nie mogą być oceniane jako bezpośrednie skutki prawne decyzji z [...].12.1978 r. W skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zarzucił: - naruszenie art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a."), poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niezastosowanie w sprawie i stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r., podczas gdy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez jego błędne zastosowanie polegające na przejęciu, ze decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., poprzez jego niezastosowanie w sprawie, a w konsekwencji naruszenie art. 156 § 2 k.p.a., poprzez stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r., podczas gdy od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat; - naruszenie art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a. poprzez brak rzetelnego ustosunkowania się w uzasadnieniu decyzji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w szczególności do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r.; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r., podczas gdy decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; - naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w sprawie, podczas gdy decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, a tym samym zachodziła konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i w tym zakresie orzeczenia co do istoty sprawy; - naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszystkich wymaganych czynności celem dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, a w szczególności brak dokładnego ustalenia skutków prawnych jakie stanowią bezpośrednie i pośrednie konsekwencje wydania decyzji Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r. oraz brak podjęcia niezbędnych działań celem ustalenia czy istnieje wniosek o przejęcie przedmiotowych nieruchomości; - naruszeniem art. 80 k.p.a. poprzez nieprawidłowe i sprzeczne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że decyzja Naczelnika Gminy w B. z dnia [...] grudnia 1978 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, oraz uznanie, że wniosek o przejęcie przedmiotowych działek nie został w ogóle złożony. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z [...] marca 2012 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga jest uzasadniona, gdyż obie decyzje organu nadzoru naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kontrolowana w przedmiotowym postępowaniu nadzorczym decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] grudnia 1978 r. została wydana na podstawie art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 32, poz. 140). Przepis ten stanowił, iż w sytuacji gdy właściciel gospodarstwa rolnego nie spełniał warunków do uzyskania emerytury lub renty inwalidzkiej na podstawie ustawy, to nieruchomości wchodzące w skład tego gospodarstwa mogły być na jego wniosek w całości lub w części przejęte odpłatnie przez Państwo. Rację ma organ nadzoru stwierdzając, że podstawową przesłanką do przejęcia nieruchomości rolnej na własność Państwa za odpłatnością na gruncie ustawy z 27.10.1977 r. było złożenie wniosku w tym przedmiocie przez właściciela nieruchomości. Natomiast nie ma racji organ nadzoru twierdząc, że w sprawie brak jest dowodów, które choćby pośrednio wskazywały na złożenie takiego wniosku przez S. K. Dowodem potwierdzającym złożenie takiego wniosku przez S. K. jest bowiem kontrolowana w tym postępowaniu decyzja Naczelnika Gminy w B. z [...] grudnia 1978 r. W treści tej decyzji wprost jest stwierdzone, że orzeczenie o przejęciu na własność Państwa opisanej w niej nieruchomości rolnej nastąpiło po rozpatrzeniu wniosku S. K. zam. [...]. Decyzja ta stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, a zatem dowodzi tego, co zostało w niej urzędowo stwierdzone. Dokument ten posiada szczególna moc dowodową i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Fakt zatem braku fizycznie w aktach sprawy wniosku na piśmie nie oznacza, że takiego wniosku nie było złożonego zważywszy, że chodzi o zdarzenie sprzed ponad trzydziestu lat. Poza tym przepisy ustawy z 27.10.1977 r. nie przewidywały by taki wniosek miał być złożony na piśmie. Domniemania wynikającego z takiego dokumentu urzędowego nie może obalić oświadczenie złożone dopiero w 2006 r. przez samego zainteresowanego dla potrzeb tego postępowania. Brak jest obiektywnych dowodów potwierdzających to oświadczenie. Z tych względów uznanie przez organ nadzoru, że nie został złożony wniosek przez S. K. w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 27.10.1977 r. jest nieprawidłowe i pozostaje w sprzeczności z treścią weryfikowanej decyzji. Natomiast by postępowanie administracyjne, które wszczyna się na wniosek strony było wszczęte w sposób skuteczny prawnie to wniosek musi pochodzić od osoby uprawnionej do jego złożenia. We wniosku z 15.03.2006 r. o stwierdzenie nieważności decyzji z [...].12.1978 r. S. K. podaje, że na dzień wykupu nieruchomości rolnej był małoletnim. Organ nadzoru tą okolicznością zajął się w decyzji marginalnie, ale ustala, że urodził się on [...] września 1961 r. a wobec tego w dacie wydania kontrolowanej decyzji był osobą małoletnią. Ustalenia tego organ dokonał na podstawie niepoświadczonej urzędowo za zgodność kserokopii dowodu osobistego przesłanej na żądanie organu. Niepoświadczona kserokopia jakiegokolwiek dokumentu nie stanowi żadnego dowodu w sprawie i nie może być dowodem, na podstawie którego są czynione istotne dla sprawy ustalenia faktyczne. Natomiast okoliczność czy w dacie wydawania kontrolowanej decyzji tj. [...].12.1978 r. S. K. był małoletni ma doniosłe znaczenie w sprawie. Zgodnie bowiem z art. 15 k.c. małoletni, którzy ukończył lat trzynaście mają ograniczoną zdolność do czynności prawnych. Stosownie natomiast do art. 19 k.c. jeżeli osoba ograniczona w zdolności do czynności prawnych dokonała sama jednostronnej czynności prawnej, do której ustawa wymaga zgody przedstawiciela ustawowego, czynność jest nieważna. Złożenie przedmiotowego wniosku jest jednostronną czynnością prawną. Dlatego konieczne jest by organ, na podstawie dowodów przewidzianych prawem (a takim nie jest niepotwierdzona urzędowo kserokopia) ustalił, czy w dacie wydawania decyzji z [...].12.1977 r. S. K. był małoletni, a jeśli tak to czy na złożenie wniosku zgodę wyraził jego przedstawiciel ustawowy. W sytuacji gdyby S. K. był wówczas małoletni i brak byłoby zgody jego przedstawiciela ustawowego to złożenie przez niego wniosku w trybie art. 53 ust. 1 ustawy z 27.10.1977 r. byłoby czynnością nieważną. To by zaś oznaczało, że nie zostało wszczęte postępowanie administracyjne o przejęciu na własność nieruchomości rolnej, opisanej w decyzji z [...].12.1977 r. Brak zaś postępowania administracyjnego oznacza niemożność wydania decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Wydanie decyzji bez postępowania administracyjnego stanowiłoby o tym, że taka decyzja została wydana bez podstawy prawnej, co stanowi wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzoru powinien, w toku ponownego postępowania zbadać okoliczności wyżej wskazane. Stwierdzenie nieważności decyzji z [...].12.1977 r. bez poczynienia tych ustaleń i ich oceny powoduje, ze rozstrzygnięcie organu nadzoru jest co najmniej przedwczesne. Gdyby ponownie organ nadzoru uznał, że kontrolowana decyzja zawiera wadę nieważności z art. 156 § 1 kpa to zbada czy nie występuje negatywna przesłanka z art. 156 § 2 kpa jaką jest nieodwracalny skutek prawny. Poczynione przez organ nadzoru ustalenia w tym przedmiocie należy uznać za nieprawidłowe. Dla oceny czy kontrolowana decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie ma bowiem znaczenia na podstawie jakich zdarzeń prawnych nastąpiło rozdysponowanie gruntów objętych kontrolowana decyzją na rzecz aktualnych właścicieli. Dla oceny czy zaistniały nieodwracalne skutki prawne ma ustalenie jakie czynności prawne lub zdarzenia prawne wystąpiły bezpośrednio po wydaniu kontrolowanej decyzji i czy mają one charakter odwracalny czy też nie. Takich ustaleń organ nadzoru nie poczynił. Odnośnie nieruchomości objętej aktem notarialnym z [...].11.2004 r. wynika, że darujący nieruchomość nabyli ją na podstawie umowy sprzedaży z [...].04.1998 r.. Nie jest natomiast wiadome kiedy nastąpił po raz pierwszy obrót cywilnoprawny tą nieruchomością po wydaniu kontrolowanej decyzji z [...].12.1977 r. Wobec tego nie można ocenić czy obrót taki był następstwem wydania tej decyzji – wówczas byłby to nieodwracalny skutek prawny decyzji, czy też po raz pierwszy do czynności cywilnoprawnej doszło po zaistnieniu innych zdarzeń prawnych, które były następstwem tej decyzji. Część nieruchomości objętej kontrolowaną decyzją wchodzi w skład nieruchomości, które decyzją Wojewody [...] z [...] czerwca 2008 r. zostały oddane w trwały zarząd na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Nie jest ustalone czy nieruchomość objęta tą decyzją, a pochodząca z nieruchomości S. K., w dacie wydania zaskarżonej decyzji wchodziła w skład drogi publicznej. Fakt ten ma zasadnicze znaczenie w sprawie. Ustawa z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych w art. 2a w sposób jednoznaczny stwierdza, że drogi publiczne stanowią, w zależności od kategorii, własność Skarbu Państwa, bądź własność samorządu terytorialnego (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.). Oznacza to, że nie istnieje prawna możliwość by droga publiczna była własnością innego podmiotu niż wskazane w powołanym art. 2a ustawy o drogach publicznych. Publiczny charakter własności tych dróg oznacza wyłączenie ich z obrotu prawnego. Nie podlegają więc zwrotowi, nie mogą być zbyte, podlegać egzekucji, przejść na własność innego podmiotu. Okoliczność, że stwierdzenie nieważności decyzji wywołuje skutek ex tunc nie oznacza, że nieruchomość drogowa może stać się własnością osoby fizycznej. Sprzeciwia się temu powołany przepis art. 2a ustawy o drogach publicznych. Wystąpienie tych okoliczności uzasadniałoby negatywną przesłankę z art. 156 § 2 kpa. Reasumując stwierdzić należy, że stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy nie został rzez organ nadzoru należycie wyjaśniony co doprowadziło do wydania decyzji z naruszeniem art. 156 § 1 i 2 kpa i co uzasadnia uchylenie obu decyzji nadzorczych, Organ nadzoru ponownie rozpoznając sprawę rozważy wszystkie wskazane wyżej kwestie. Z powyższych względów Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 152 i art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.