I OSK 2317/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia NSA Wojciech Jakimowicz sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2635/14 w sprawie ze skargi P. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 maja 2015 roku sygn. akt I SA/Wa 2635/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. S.A. w Warszawie na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa własności nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej jako organ/Komisja) decyzją z [...] czerwca 2014 roku Nr [...] działając na podstawie art. 18 ust. 2 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm. – dalej jako ustawa) oraz art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r., poz. 267 – dalej jako kpa) w pkt. 1 uchyliła decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2012 roku Nr [...] odmawiającej stwierdzenia nabycia przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. S. i w pkt. 2 stwierdziła nabycie przez Gminę Miasto [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku własności nieruchomości położonej w [...], przy ul. S. i pod ulicą S., ul. l. - pod ulicą i A. oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], nr [...], (obecnie nr [...],[...],[...],[...],[...]),[...], w obrębie [...], nr [...],[...],[...], (obecnie nr [...], nr [...]) w obrębie [...], nr [...], w obrębie [...], nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], w obrębie [...], objętej [...]. Nieruchomość objęta postępowaniem stanowi teren pod torami kolejowymi przy poszczególnych ciągach komunikacyjnych w [...]. Organ wskazał, że Wojewoda odmawiając komunalizacji ww. nieruchomości niezasadnie powołał się na przesłanki z art. 11 ust. 1 ustawy oraz niezasadnie przyjął, że Przedsiębiorstwu [...] przysługiwał tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości w postaci prawa użytkowania lub zarządu wynikający samego faktu władania nieruchomością i z przepisów stanowiących podstawę jego funkcjonowania, który eliminowałby komunalizację przedmiotowego mienia z mocy prawa. Organ wyjaśnił, że w całym okresie władania przedmiotową nieruchomością przez [...] obowiązywały procedury nabywania prawa użytkowania czy zarządu przez państwowe jednostki organizacyjne. Prawo zarządu do nieruchomości państwowych osób prawnych na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej można było ustalić tylko na podstawie obowiązujących do tej daty przepisów tj. przykładowo przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 roku w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, które było aktem wykonawczym do dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. R.P. nr 4 poz. 31 z 1952 r.); przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz.U. z 1961 r. nr 32 poz. 159); czy np. w trybie art. 38 ust 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 22, poz.99). W ocenie Komisji P. SA w W. (dalej: spółka/skarżąca) nie legitymuje się zindywidualizowanym tytułem prawnorzeczowym do przedmiotowej nieruchomości, który w swej osnowie musi zawierać jej wszystkie szczegółowe cechy geodezyjne i ewidencyjne. Skoro spółce nie przysługiwał odpowiedni tytuł prawny do ww. terenu to nieruchomość ta należała, w rozumieniu art. 5 ust 1 ustawy do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego i podlegała komunalizacji z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 roku. Organ powołał się w tym zakresie na generalną zasadę wynikającą z art. 6 ust 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz.74), zgodnie z którą grunty państwowe nieoddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste są zarządzane przez terenowy organ administracji państwowej. Komisja Uwłaszczeniowa podkreśliła, że zarówno przepisy konstytuujące przedsiębiorstwo państwowe [...], jak i żadne inne przepisy np.: o Ziemiach Odzyskanych, o nacjonalizacji, militaryzacji, włącznie z dekretem o majątkach opuszczonych i poniemieckich, a także o przejęciu przez państwo polskie mienia państwa austro-węgierskiego, czy np. rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 24 września 1926 r., nie tworzą tytułu do konkretnej nieruchomości. Ponadto nie ma podstaw do zastosowania art. 11 ust. 1 ustawy, ponieważ wykonywanie funkcji transportowych nie jest wykonywaniem zadań należących do właściwości organów administracji rządowej. W tym zakresie organ przywołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 września 2006 roku w sprawie I OSK 1259/05 i wyrok WSA z dnia 22 października 2007 roku I SA/Wa 1051/07. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła spółka [...] zarzucając jej naruszenie prawa materialnego m.in. w postaci art. 5 ust. 1 pkt. 1 ustawy. Spółka podniosła, że według zakresu przedmiotowo-podmiotowego przepisów art. 5 ust. 1 pkt 1-3 ustawy - wyłączeniu spod komunalizacji podlegało mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstw, zakładów lub jednostek organizacyjnych, dla których organami założycielskimi w dniu 27 maja 1990 r. byli wojewodowie lub naczelne organy administracji państwowej. Istotą rozpatrywanej sprawy komunalizacyjnej jest ustalenie i rozstrzygnięcie, czy w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nieruchomość stanowiła mienie ogólnonarodowe (państwowe) i należała do rad narodowych lub terenowych organów administracji państwowej, czy też stanowiła mienie ogólnonarodowe należące do przedsiębiorstwa (pozostawała w jego zarządzie lub użytkowaniu) i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. W tym zakresie spółka podała, że ustawą z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) a następnie ustawą z dnia 27 kwietnia 1989r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U. Nr 26, poz. 138) zostały określone zasady gospodarowania przez [...] mieniem państwowym i stanowiły one, że przedsiębiorstwo [...] utworzono w celu zarządzania i eksploatacji państwowych kolei użytku publicznego. Skarżąca przywołała też art. 16 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 50 ust. 1 ww. ustawy o [...]. Dalej spółka wskazała, iż na termin "prawo zarządu" w niniejszej sprawie należy spojrzeć przez pryzmat przyjętych w okresie PRL, odnośnie własności państwowej, koncepcji prawnych i ich uwarunkowań ustrojowo-ideologicznych, a patrzenie na tę problematykę z obecnej perspektywy prowadzi do zniekształcenia intencji ustawodawcy zamierzającego - po zmianie ustroju - dokonać procesów uwłaszczeniowych tak odnośnie do reaktywowanego samorządu terytorialnego, jak i państwowych osób prawnych - gdyż w ramach tych procesów chodziło raczej o zmianę konstrukcji prawnej niż o daleko idące przesunięcia majątkowe. Dodatkowo skarżąca wskazała na wyrok NSA z dnia 6.09.2010r. sygn. akt. I OSK 1401/09. W uzasadnieniu skargi przywołano też art. 34 ust. 1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]". Według P. SA przedmiotowa nieruchomość nie spełnia przesłanek określonych w art. 5 ust. 1 ww. ustawy. Dlatego spółka wniosła o uchylenie decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014r. znak: [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Jednocześnie wobec wniesienia przez P. S.A. do Trybunału Konstytucyjnego skargi konstytucyjnej, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. — p.p.s.a., skarżąca wniosła o zawieszenie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2015r. wniosek ten załatwiono odmownie. W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa podtrzymała stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniosła o oddalenie skargi. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa wskazując, że termin "należenie" mienia do przedsiębiorstwa państwowego - rozumieć trzeba jako kategorię prawną, a nie faktyczną. Sąd wskazał, że aby przeciwstawić się komunalizacji mienia podmiot władający tym mieniem zobowiązany jest wykazać, że w dniu 27 maja 1990r. należało ono do niego w sensie prawnym, a nie tylko w sensie faktycznym, co wymagało przedłożenia Wojewodzie [...] bądź Komisji odpisu decyzji lub umowy bądź innego dokumentu sporządzonego w określonej formie i wydanego na określonej podstawie prawnej. Z obowiązującej w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej (27 maja 1990 r.) ustawy z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]", regulującej w art. 16 kwestie dotyczące mienia [...] nie wynika prawo zarządu, użytkowania, czy innego prawa do konkretnej nieruchomości, bowiem jej przepisy nie wskazywały, że do konkretnego mienia będącego w dyspozycji P. przysługują uprawnienia prawnie wyodrębniające go z mienia ogólnonarodowego. Przekazane mienie służyło tylko do określonej działalności, w ramach którego P.dysponowały nim i go używały (tak też NSA w wyroku z dnia 8 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 2504/2012). Dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy jedynie istotne znaczenie miał stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wejścia w życie ustawy. Oznacza to, że rozważania na tle kolejnych uregulowań dotyczących [...] (w tym ustawy z 1960 r. o kolejach) nie mogą mieć znaczenia prawnego, o ile P. nie wykaże negatywnej przesłanki do komunalizacji nieruchomości, a może być nią wyłącznie tytuł prawnorzeczowy, przysługujący spółce do nieruchomości objętej komunalizacją. Samo jednak dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na stwierdzenie, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Tymczasem okoliczności powoływane przez skarżącą w skardze nie potwierdzały, aby spełnione były wskazane warunki. Skoro zatem w dniu 27 maja 1990 r. P. nie legitymowały się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, to w tej dacie nieruchomość ta należała do terenowych organów administracji państwowej i podlegała komunalizacji z mocy prawa. Uprawnień do spornej nieruchomości skarżąca spółka nie może też wywodzić z art. 34 i art. 34 a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (tj. Dz.U. z 2014r. poz. 1160). Zgodnie bowiem z tymi przepisami grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu P., co do których K. nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu im tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymują się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego [...] (art. 34 ust. 1). Grunty te, z dniem 1 czerwca 2003 r., nie podlegają komunalizacji na podstawie ustawy komunalizacyjnej z dnia 10 maja 1990 r. (art. 34a). Uwłaszczenie [...] dokonywane w tym trybie, co przesądził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. (K. 30/2003), nie może jednak odnosić się do mienia podlegającego komunalizacji z mocy prawa na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Mienie to bowiem stało się własnością gmin już w dacie 27 maja 1990 r., a więc 10 lat wcześniej, niż możliwe stało się uwłaszczenie [...] na gruncie, w stosunku do którego podmiot ten nie posiadał tytułu prawnego. Wyraźnie też Trybunał stwierdził, że art. 34a przywołanej ustawy nie dotyczy mienia objętego art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej. WSA w Warszawie uznał także, iż powyższego stanowiska nie zmienia okoliczność, że na danej nieruchomości funkcjonuje infrastruktura kolejowa - nie istnieje bowiem przepis prawa, który z komunalizacji wyłączałby takie nieruchomości. Niezależnie od konkretnego stanu faktycznego orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje niezmienne – dla wyłączenia komunalizacji skarżąca spółka musiałaby przedstawić stosowne dokumenty dające jej tytuł prawny do władania daną nieruchomością. W sprawie nie jest przy tym kwestionowane, że spółka w maju 1990r. (jak również wcześniej jak i później oraz obecnie) jest podmiotem faktycznie władającym i faktycznie zarządzającym ww. gruntem. Jest to jednak stan faktyczny, który nie odzwierciedla stanu prawnego. W konsekwencji Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. Na powyższy wyrok P. SA w W., reprezentowana przez pełnomocnika, wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i formułując zarzut naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego, a to: 1) naruszenie prawa materialnego tj.: a) art. 5 ust. 1 ustawy i art. 6 ust. 1 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości( Dz.U.z 1989r. nr 14, poz. 74) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; b) art. 34 ust.1 i art. 34a ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t.j. Dz.U.2014, poz.1160.), art. 16 ust. 1, 2 i 3 i art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 r. o kolejach (Dz. U. z 1970r. Nr 9 poz. 76) oraz art. 46 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 września 1981 r. o przedsiębiorstwach państwowych (tj. Dz.U. nr 112, poz. 981 ze zm.) przez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, kiedy przepisy prawa przewidywały wyposażenie przedsiębiorstw państwowych w środki niezbędne do prowadzenia działalności i mienie stanowiące wydzieloną część; 2) naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ppsa tj. art. 145 § 1 pkt.1 lit c) ppsa przez nie uchylenie zaskarżonej decyzji Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] czerwca 2014r. nr [...] i oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 8 art. 77 § 1 i art. 80 kpa w związku z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (t.j. Dz.U.2014.1160.) i art. 5 ust. 1 ustawy. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku w całości względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, iż WSA wbrew treści dokumentu znajdującego się w aktach sprawy - zapisów w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości - uznał, iż skarżąca nie dysponuje żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy czy protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd czy użytkowanie. Sąd nie dokonał oceny dokumentów na podstawie, których nastąpiło nabycie nieruchomości przez Skarb Państwa, a w szczególności pominął, iż nieruchomość zapisana w księdze wieczystej [...] została w dniu [...].03.2004r. odłączona z księgi wieczystej Rep. [...]) R. "Grunta [...] linii [...]", w której na dzień 27 maja 1990r. jako właściciel figurował Skarb Państwa Polskiego w osobie Dyrekcji Okręgowej [...] w W. Ponadto Sąd pominął, iż organy administracji w toku postępowania, wbrew zasadzie wskazanej w art. 7 i 77 k.p.a i wbrew brzmieniu § 2 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001 r. w sprawie sposobu potwierdzania posiadania przez przedsiębiorstwo państwowe "P." gruntów będących własnością Skarbu Państwa, w tym rodzajów dokumentów stanowiących dowody w tych sprawach, nie dokonały czynności prowadzących do ustalenia czy dotychczasowego posiadania gruntów [...] można dokonać zgodnie z brzmieniem art. 75 kpa - z uwagi na istniejące wpisy w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości i czy ten dokument może być uznany, jako jeden z dokumentów wskazanych w § 1 ust.1 ww. rozporządzenia. Nadto Sąd nie dokonał oceny treści księgi wieczystej w kontekście brzemienia rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 3 stycznia 2001r, - tj. czy ten dokument może stanowić podstawę potwierdzenia, iż nieruchomość pozostawała w zarządzie lub użytkowaniu [...] i z tego tytułu była wyłączona z komunalizacji. Co więcej, w ocenie skarżącej ocena materiału zgromadzonego w sprawie przez Sąd jest nieprawidłowa, gdyż z księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości wynika, iż [...] legitymuje się dokumentem o przekazaniu przedmiotowej nieruchomości na rzecz przedsiębiorstwa państwowego "P." na cele komunikacji kolejowej, co należy uznać za dokument równorzędny z decyzją o oddaniu gruntu w zarząd lub użytkowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 tej ustawy, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie to oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1); naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania. W szczególności bezzasadny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż przepis ten nie był stosowany przez Sąd I instancji. Wbrew twierdzeniom skarżącego, w rozpatrywanej sprawie także stan faktyczny został ustalony w sposób prawidłowy, zatem zarzuty naruszenia art. 7, 8, 77 i art.80 k.p.a. nie są usprawiedliwione. P.SA w W. kwestionowały możliwość komunalizacji opisanej na wstępie nieruchomości, położonej w Ł., ale nie wykazały, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do [...]. Skarżąca spółka w żaden sposób nie udokumentowała bowiem, aby Przedsiębiorstwu Państwowemu [...] przysługiwał do ww. mienia, jakikolwiek tytuł prawnorzeczowy. W takiej sytuacji, brak było przede wszystkim interesu prawnego, materialnego po stronie skarżącej do skutecznego kwestionowania ustaleń faktycznych, przyjętych przez organy administracji i zaakceptowanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Ponadto, przeprowadzone postępowanie dowodowe, obejmujące podnoszone w skardze kasacyjnej kwestie, dotyczące statusu spornego gruntu i prawa dysponowania nim, było w pełni wyczerpujące, istota sprawy dotyczyła natomiast kwestii materialnoprawnych, a skarżąca, podnosząc zarzuty procesowe naruszenia przez Sąd pierwszej instancji w istocie rzeczy starała się dowieść dokonania przez organy a następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania prawa materialnego a w szczególności wykazać, iż dla prawidłowej oceny kwestii, sprawowania przez nią na spornej nieruchomości, rzekomego zarządu, nie było konieczne wykazanie się konkretnym aktem administracyjnym, potwierdzającym tę okoliczność. Powyższe prowadzi do zarzutów materialnoprawnych, które w przedmiotowej sprawie były również nieuzasadnione. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że problematyka, dotycząca komunalizacji mienia, w stosunku do którego P. SA zgłaszają roszczenia, twierdząc, że grunt ten powinien być przedmiotem uwłaszczenia dawnego Przedsiębiorstwa Państwowego [...], którego obecnie następcą prawnym jest skarżąca kasacyjnie, od wielu lat jest zagadnieniem analizowanym przez sądownictwo administracyjne. Z uwagi na pojawiające się w ostatnich latach w tym zakresie rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmioosobowym podjął w dniu 27 lutego 2017 r. uchwałę sygn. I OPS 2/16, w której stwierdził, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa [...] bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu 27 maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Uchwała ta ma wprost zastosowanie w niniejszej sprawie, a skład orzekający podziela argumentację przedstawioną w jej uzasadnieniu. Wykładnia zawarta w uchwałach NSA ma moc wiążącą w stosunku do sądów administracyjnych. Nie może budzić wątpliwości, że czynność procesowa strony, np. wniesienie skargi do sądu administracyjnego, zmierzająca do wydania orzeczenia sprzecznego z tą wykładnią, pozostanie z reguły bezskuteczna (por. orzeczenia NSA z dnia 4 września 2012 r., II FSK 1719/10; z dnia 18 maja 2010 r. II OSK 853/09). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadniczym powodem zajęcia takiego stanowiska jest to, iż nieruchomości znajdujące się w faktycznym posiadaniu [...], co do których nie została wydana decyzja administracyjna o oddaniu gruntu w zarząd, nie mogły być uznane za należące do tego przedsiębiorstwa, w rozumieniu przysługiwania tytułu prawnego w postaci zarządu powstałego z mocy prawa, po dacie uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z dnia 24 września 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa [...]. Zarząd, w rozumieniu przepisów prawno-administracyjnych, musi mieć dla swego powstania podstawę i to podstawę istniejącą przez cały okres trwania zarządu. Jako szczególna forma władania nieruchomością, zarząd może powstać albo z mocy samego prawa (ex lege), albo na skutek wydania z ustawowego upoważnienia decyzji administracyjnej ustanawiającej takie prawo na rzecz osoby trzeciej. W tym drugim wypadku decyzja administracyjna jest podstawą powstania i wykonywania zarządu przez osobę niebędącą właścicielem gruntu i ma charakter konstytutywny, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Prawo tak ustanowione, w drodze czynności administracyjnej, trwa tak długo, jak długo w obrocie prawnym istnieje decyzja statuująca powstanie prawa. W wypadku wyeliminowania decyzji z obrotu prawo zarządu wygasa. W sytuacji natomiast, kiedy zarząd przyznany zostaje oznaczonemu podmiotowi przez ustawę, wówczas uprawnienie do władania gruntem, jak również i określenie zakresu takiego władania powstaje ex lege, bez potrzeby orzekania w tej materii przez jakikolwiek organ administracyjny. Należy stwierdzić, że skutkiem prawnym, wywołanym uchyleniem rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. przez ustawę z 1960 r. o kolejach, było między innymi to, że wolą prawodawcy uchylony został tytuł prawny (ustawowy) do zarządczego władania gruntami przez [...].[...] utraciły tym samym z dniem 8 grudnia 1960 r. zarząd nieruchomościami, przyznany rozporządzeniem z 1926 r., gdyż zarząd powstały ex lege nie może istnieć bez ważnej i obowiązującej podstawy prawnej jego powstania. Ustawa o kolejach nie potwierdziła bowiem przysługiwania tego szczególnego prawa w rozdziale 2 "[...]", przyznając temu przedsiębiorstwu uprawnienie wyłącznie do "budowy, utrzymania i eksploatacji kolei użytku publicznego". Oznacza to również, że nie było wolą ustawodawcy potwierdzenie przysługiwania [...] zarządu. Ustawodawca przewidział w ustawie z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "[...]" (Dz. U. Nr 84, poz. 948 – tj. Dz. U. z 2014 r., poz. 1160), że powstająca [...] S.A. może nie posiadać tytułu prawnego do linii kolejowych i innych nieruchomości, niezbędnych do zarządzania liniami kolejowymi (art. 17 ust. 5 ustawy). W art. 34 ust. 1 ustawy, po raz pierwszy od dnia uchylenia rozporządzenia z 1926 r. przyznane zostało [...] prawo do gruntów będących własnością Skarbu Państwa, posiadanych przez [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. Ustawodawca przewidział w tym przepisie nabycie - z chwilą wejścia ustawy w życie - przez [...] ex lege prawa użytkowania wieczystego takich gruntów, jeżeli [...] nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej. Jednakże data, stanowiąca przesłankę nabycia użytkowania wieczystego określona została, jako data późniejsza w stosunku do daty 27 maja 1990 r., czyli daty wywołującej oznaczone ustawowo skutki prawne w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). Oznacza to, że nabycie użytkowania wieczystego przez [...] na podstawie powołanej ustawy komercjalizacyjnej nie powodowało, że w dacie 27 maja 1990 r. grunty nabywane nie należały do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 kwietnia 2005 r., sygn. K 30/03, OTK-A 2005/4/35). Powyższe oznacza, że skutkiem prawnym stanu faktycznego, polegającego na posiadaniu gruntów Skarbu Państwa przez [...] bez tytułu prawnego w dacie 5 grudnia 1990 r., byłoby nabycie z mocy prawa użytkowania wieczystego tychże gruntów przez to przedsiębiorstwo, rzecz jasna, o ile grunty te nie stały się 27 maja 1990 r. z mocy prawa mieniem gminnym (art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.). W takim bowiem wypadku wobec braku jednej z przesłanek nabycia prawa użytkowania wieczystego (w myśl art. 34 ust. 1 ustawy komercjalizacyjnej), tj. posiadania w oznaczonym dniu gruntu państwowego, nabycie ex lege nie byłoby możliwe. W tym stwierdzeniu zawiera się, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, istota sprawy i przyczyna poszukiwania podstawy prawnej dla wywodzenia tytułu do władania zarządczego gruntem przez [...] nie w dacie 5 grudnia 1990 r., ale 27 maja 1990 r. Uznanie bowiem, że [...] – jako przedsiębiorstwo państwowe – zarządzało w tej ostatniej dacie gruntami Skarbu Państwa, stanowiącymi mienie ogólnonarodowe (ich wydzieloną część) uniemożliwiłoby komunalizację ustawową tych nieruchomości. Skoro nie sposób zasadnie twierdzić, że od dnia uchylenia rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "[...]" wydany został akt prawny powodujący powstanie zarządu nieruchomościami posiadanymi przez [...] z mocy prawa, to - w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego - należy rozważyć, czy przedsiębiorstwo to nie uzyskało prawa zarządu lub innego tytułu prawnego do władania w odniesieniu do gruntów, podlegających komunalizacji z mocy prawa, zgodnie z cyt. ustawą z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, na podstawie decyzji administracyjnej lub czynności prawnej. Zgodnie bowiem z art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, ze zm., obecnie uchylonej), obowiązującej w dniu 27 maja 1990 r. państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Rozważenie takiej okoliczności przez sąd administracyjny wymaga jednak uprzedniego dokonania oceny dowodów, przedstawionych przez stronę (w szczególności przez [...]) na okoliczność powstania i istnienia takiego prawa, jako okoliczności niewynikającej wprost z przepisu ustawy. Dowodem może być więc decyzja administracyjna o oddaniu w zarząd lub dokument stwierdzający dokonanie jednej z dwóch, przez ustawę z 1985 r. wymienionych, czynności prawnych: umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa nabycia nieruchomości (protokół zdawczo – odbiorczy na podstawie wskazanych wyżej aktów prawnych: dekretu Rady Ministrów z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 sierpnia 1949 r. w sprawie przekazywania nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych). Jak to już wskazano wyżej z ustalonego prawidłowo przez organy administracji stanu faktycznego a zaaprobowanego przez Sąd pierwszej instancji nie wynika, aby w niniejszej sprawie skarżąca [...] SA, którąś z tych okoliczności wykazała. W szczególności zapis w księdze wieczystej [...], iż jako właściciel "Grunta kolei państwowej linii [...]" na dzień 27 maja 1990r. figurował Skarb Państwa Polskiego w osobie Dyrekcji Okręgowej [...] w W. nie jest w postępowaniu komunalizacyjnym wystarczający dla uznania istnienia po stronie [...] zarządu. W konsekwencji nie były zasadne także zarzuty, dotyczące naruszenia prawa materialnego w postaci art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., nabycie przez właściwe gminy mienia ogólnonarodowego (państwowego) następowało w odniesieniu do mienia "należącego do" rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, przedsiębiorstw państwowych, dla których organy określone wyżej pełniły funkcję organu założycielskiego oraz zakładów i innych jednostek organizacyjnych podporządkowanych wspomnianym wyżej organom. Pojęcie "należenia" mienia jest przy tym pojęciem normatywnym i wiąże się z regulacją zawartą w art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w myśl którego terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste a więc w tej sytuacji należały do organu administracji państwowej. Zatem wobec braku stwierdzenia w niniejszym przypadku, że przedmiotowa nieruchomość nie została oddana w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste, uprawnionym był pogląd, iż pozostawała ona w zarządzie takiego organu. Mając powyższe na względzie należało uznać, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.