II SAB/Gd 18/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Górska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Redakcji dziennika [...] w G. na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w sprawie udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącej Redakcji dziennika [...] w G. ze Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku uiszczony wpis sądowy w kwocie 100 (sto) złotych. Redakcja A reprezentowana przez redaktora naczelnego P. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W uzasadnieniu skargi wskazano, że dziennikarz dziennika A – K. M., powołując się na art. 4 ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe (Dz. U. Nr 5, poz. 24 ze zm.), wnioskiem z 7 października 2014 r. zwrócił się do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego o udzielenie informacji poprzez przesłane kopii protokołów i podjętych uchwał z posiedzeń Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego odbytych w 2014 r. w formie kserokopii lub skanów. Wobec braku reakcji na powyższy wniosek redakcja dziennika "A" wniosła skargę do Sądu, zarzucając organowi naruszenie art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudzielenie informacji publicznej. W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o nakazanie organowi udzielenia odpowiedzi na postawione pytania we wniosku z 7 października 2014 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej w świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej Polski Związek Łowiecki jest podmiotem wykonującym zadania publiczne, a przez to objętym regulacją powyższego unormowania. Powołując się na wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, skarżąca wskazała, że ustawodawca w art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 372 ze zm.) przekazał temu podmiotowi szereg zadań z zakresu administracji publicznej, w tym m.in. dotyczących zachowania i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących. Związek realizuje również inne zadania powierzone mu przez ministra właściwego do spraw ochrony środowiska. Wymienione zadania, nałożone na Związek w drodze ustawy, ze względu na ich cel mają charakter publiczny. Zdaniem skarżącej przedmiotowy wniosek z dnia 7 października 2014 r., jako dotyczący udzielenia informacji o charakterze publicznym i skierowany do podmiotu wykonującego zadania publiczne, pomimo że pochodził od przedstawiciela prasy, podlegał rozpatrzeniu przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej, a nie w trybie art. 4 ustawy Prawo prasowe. W odpowiedzi na skargę Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego wskazał, że nie posiada możliwości udzielenia żądanej informacji z uwagi na brak odpowiednich środków technicznych i obciążenie pracowników wykonywaniem. W piśmie z dnia 28 stycznia 2015 r. Zarząd wyjaśnił dodatkowo, że nigdy nie odmawiał mediom udzielenia żądanych informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki sąd administracyjny może rozpoznać skargę merytorycznie jedynie w sytuacji, gdy brak jest formalnych przeszkód do jej rozpoznania. Sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada bowiem z urzędu dopuszczalność skargi, dokonując ustaleń, czy nie zachodzi żadna z przesłanek jej odrzucenia wymienionych w art. 58 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze. zm.), zwanej dalej p.p.s.a. Przepis ten określa przesłanki i procedurę odrzucenia skargi przez sąd administracyjny. Odrzucenie skargi jest następstwem jej niedopuszczalności, a więc sytuacji, w której sąd administracyjny nie może przyjąć skargi do merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę między innymi w przypadku gdy jedna ze stron nie ma zdolności sądowej. Stronami postępowania sądowoadministracyjnego, w myśl art. 32 p.p.s.a., są skarżący oraz podmiot, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Stosownie do art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądową, a więc zdolność występowania przed sądem administracyjnym jako strona, ma osoba fizyczna i osoba prawna. Zdolność sądową mają także państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz organizacje społeczne nieposiadające osobowości prawnej (§ 2), inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (§ 3) oraz organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób (§ 4). Przedmiotowa skarga kwestionuje bezczynność dotyczącą udzielenia informacji w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2014 r., poz. 782), zwanej dalej ustawą, przez Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego. Ustawa ta w art. 4 ust. 1 stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1) organy władzy publicznej, 2) organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3) podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4) podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5) podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy, obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są nadto organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne, w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. Nr 100, poz. 1080, ze zm.), oraz partie polityczne. Zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. zdolność sądowa mogłaby przysługiwać Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego jako osobie prawnej. Zgodnie z art. 25 § 3 p.p.s.a. mogłaby ona także przysługiwać temu podmiotowi jako jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej (innej niż państwowa i samorządowa), na którą przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, stanowiącym, że zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej są jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne. Działalność Polskiego Związku Łowieckiego regulują przepisy ustawy z dnia 13 października 1995 r. Prawo łowieckie (Dz.U. z 2013 r., poz. 1226), a w szczególności jej rozdział 6, a także statut. Polski Związek Łowiecki jest zrzeszeniem osób fizycznych i prawnych, które prowadzą gospodarkę łowiecką poprzez hodowlę i pozyskiwanie zwierzyny oraz działają na rzecz jej ochrony poprzez regulację liczebności populacji zwierząt łownych. Polski Związek Łowiecki posiada osobowość prawną. Polski Związek Łowiecki oraz koła łowieckie działają na podstawie ustawy oraz statutu uchwalonego przez Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego. Statut Polskiego Związku Łowieckiego określa w szczególności organy Polskiego Związku Łowieckiego oraz koła łowieckiego, ich kompetencje, tryb dokonywania ich wyboru, zmiany bądź uzupełnienia składu. Artykuł 32a Prawa łowieckiego stanowi, że: 1. Organami Polskiego Związku Łowieckiego są: 1) Krajowy Zjazd Delegatów Polskiego Związku Łowieckiego, jako najwyższa władza Polskiego Związku Łowieckiego, który tworzą, wyłonieni w wyborach pośrednich, przedstawiciele kół łowieckich i przedstawiciele członków niezrzeszonych w kołach łowieckich; 2) Naczelna Rada Łowiecka, do zadań której należy ustalanie kierunków i planów działalności Polskiego Związku Łowieckiego między Krajowymi Zjazdami Delegatów oraz realizacja innych zadań przewidzianych statutem, oraz Okręgowe Rady Łowieckie; 3) Zarząd Główny jako organ zarządzający; 4) Główny Sąd Łowiecki i okręgowe sądy łowieckie jako organy orzekające w postępowaniu dyscyplinarnym; 5) Główny Rzecznik Dyscyplinarny i okręgowi rzecznicy dyscyplinarni jako organy prowadzące dochodzenia dyscyplinarne. 2. Zarząd Główny Polskiego Związku Łowieckiego reprezentuje Związek na zewnątrz. 3. Polski Związek Łowiecki zobowiązany jest posiadać organy kontroli wewnętrznej. 4. Statut Polskiego Związku Łowieckiego może przewidywać powoływanie innych organów krajowych i okręgowych, które realizują - na terenie swego działania - zadania określone w art. 34. Z kolei z art. 33 wynika, że: 1. Koła łowieckie zrzeszają osoby fizyczne i są podstawowym ogniwem organizacyjnym w Polskim Związku Łowieckim w realizacji celów i zadań łowiectwa. 2. Koła łowieckie posiadają osobowość prawną i ponoszą odpowiedzialność za swoje zobowiązania. 3. Osobowość prawną koła łowieckie nabywają i tracą z dniem nabycia lub utraty członkostwa w Polskim Związku Łowieckim. 4. Wskazane statutem organy okręgowe, o których mowa w art. 32a ust. 4, koordynują i nadzorują działalność kół łowieckich oraz członków - osób fizycznych niezrzeszonych w kołach łowieckich. 5. Organy, o których mowa w ust. 4, uchylają, w ramach nadzoru, sprzeczne z prawem bądź statutem Polskiego Związku Łowieckiego uchwały kół łowieckich. Z powyższych przepisów wynika, że w strukturze organizacyjnej zrzeszenia podmiotowość prawną, a co za tym idzie także zdolność sądową, mają jedynie Polski Związek Łowiecki i koła łowieckie. Zarząd Okręgowy jest natomiast statutowym organem Polskiego Związku Łowieckiego. Ze statutu wynika, że zarząd okręgowy w szczególności realizuje uchwały właściwych organów zrzeszenia i zarządza, w ramach udzielonych pełnomocnictw, funduszami i majątkiem zrzeszenia pozostającymi w dyspozycji okręgu oraz wykonuje zadania zlecone przez Zarząd Główny (§ 133). Nadzór nad działalnością zarządów okręgowych sprawuje Zarząd Główny, który decyduje o nawiązaniu i rozwiązaniu stosunku pracy z urzędującymi członkami zarządów okręgowych (§ 113). Również ze statutu wynika, że organem uprawnionym do reprezentowania Polskiego Związku Łowieckiego na zewnątrz jest jego Zarząd Główny, który zarządza majątkiem zrzeszenia. Z wskazanych powyżej przepisów wynika, że pomimo wyodrębnienia organizacyjnego, ani poszczególne okręgi, ani też organy okręgowe, nie posiadają odrębnej podmiotowości prawnej, albowiem żaden z przepisów powołanej wyżej ustawy takiej osobowości im nie przyznaje. Podstawą aktywności w terenie organów okręgowych jest zawsze osobowość prawna podmiotu jakim jest Polski Związek Łowiecki. Stroną w postępowaniu ze skargi na bezczynność w sprawie udostępnienia informacji publicznej winien być zatem Polski Związek Łowiecki, który będzie działał w postępowaniu przez organ uprawniony do jego reprezentacji, tj. Zarząd Główny. Zdolność sądowa nie przysługuje również Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego na podstawie art. 25 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, który przyznaje zdolność sądową jednostkom organizacyjnym, które wykonują zadania publiczne. Skoro przepisy prawa (art. 25 § 1 i 2 p.p.s.a. i art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy) rozróżniają pojęcie osób i jednostek organizacyjnych, przyjąć należy, że pojęcia te są rozłączne. Przepisy art. 25 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, dotyczą zatem jedynie takich jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania publiczne, które mają charakter jednostek samodzielnych, podmiotów wyodrębnionych na podstawie przepisów ustrojowych. Nie dotyczą one natomiast wewnętrznych niesamodzielnych jednostek organizacyjnych pozostających w strukturze innej osoby prawnej. W przypadku takich jednostek zdolność sądowa przysługuje jedynie osobie prawnej. Podobna argumentacja jest przytaczana w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w którym wyrażane jest stanowisko, że stroną postępowania sądowoadministracyjnego nie może być oddział spółki, albowiem zdolność sądowa przysługuje w takim przypadku spółce jako osobie prawnej, w skład której wchodzą oddziały. Sąd w niniejszej sprawie nie podziela poglądu, opartego na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2007 r. wydanym w sprawie I OSK 735/06, że Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 2 października 2014 r. sygn. II SAB/Lu 145/14 i z dnia 23 października 2012 r. sygn. II SA/Lu 372/12, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 12 grudnia 2013 r. II SAB/Rz 124/13; wszystkie wyroki cytowane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej www.nsa.gov.pl). Wskazany wyrok został wydany w sprawie dotyczącej informacji prasowej i odnosi się do wykładni przepisów ustawy - Prawo prasowe. W niniejszej sprawie została natomiast zaskarżona bezczynność w sprawie dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, uregulowanej w odrębnej ustawie o dostępie do informacji publicznej, która to ma wyłączne zastosowanie do udostępniania informacji publicznej prasie (art. 3a ustawy - Prawo prasowe). Zarząd Okręgowy nie jest zatem podmiotem, którego działanie lub bezczynność mogłoby być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Skierowanie skargi na bezczynność przeciwko Zarządowi Okręgowemu Polskiego Związku Łowieckiego jest niedopuszczalne z uwagi na brak zdolności sądowej, który nie podlega uzupełnieniu w trybie art. 31 § 1 p.p.s.a. Wskazać przy tym należy, że skierowanie pisma wzywającego do udzielenia informacji publicznej do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego nie oznacza, że w sprawie skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej ten organ powinien być wskazany jako podmiot zobowiązany do rozpoznania wniosku, a zatem pozostający w bezczynności. Jako strona przeciwna musi bowiem zostać wskazany podmiot posiadający zdolność sądową. Podmiotem tym jest Polski Związek Łowiecki, który reprezentuje na zewnątrz jego Zarząd Główny. Nadto należy podkreślić, że skierowanie wniosku na adres zarządu Okręgowego nie oznacza, że Polski Związek Łowiecki nie byłby podmiotem obowiązanym do rozpatrzenia wniosku. Jeżeli struktura wewnętrzna podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej polega na wydzieleniu wewnętrznych jednostek organizacyjnych, takich jak np. okręgi, wniosek o udostępnienie informacji publicznej może być wniesiony do zarządu takiego okręgu, a rzeczą takiego podmiotu jest zorganizowanie właściwego obiegu dokumentów w ramach istniejącej struktury organizacyjnej, który zapewni rozpatrzenie wniosku w przewidzianym ustawą terminie. Polski Związek Łowiecki działa na terenie całego kraju, w tym także w G., i do jego Zarządu Okręgowego mogą być adresowane pisma, w tym również wnioski w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wewnętrzna organizacja pracy i obiegu dokumentów w Polskim Związku Łowieckim, powinna pozwalać na rozpatrzenie tego rodzaju wniosków w sposób i terminie przewidzianymi w ustawie. Zarządu Okręgowego nie można natomiast wyodrębnić jako niezależnego podmiotu i przypisać mu własnej zdolności sądowej. Zarząd Okręgowy nie działa bowiem w imieniu własnym, a jedynie w imieniu Zarządu Głównego w ramach udzielonego mu pełnomocnictwa. Organów tych nie można przeciwstawiać sobie, jako że są one organami jednego i tego samego podmiotu. Zdolność sądową ma wyłącznie Polski Związek Łowiecki jako osoba prawna, zaś zarówno na podstawie przepisów ustawy, jak i statutu, organem uprawnionym do reprezentowania Polskiego Związku Łowieckiego na zewnątrz jest wyłącznie jego Zarząd Główny. (por. postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. II SAB/Gd 155/14). Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. odrzucił skargę. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 tejże ustawy.