II GSK 1936/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Stanisław Gronowski sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) sędzia del. WSA Jarosław Szulc Protokolant starszy asystent sędziego Magdalena Sagan po rozpoznaniu w dniu 13 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 lutego 2015 r. sygn. akt VI SA/Wa 2259/14 w sprawie ze skargi A. Spółki z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Spółki z o.o. w W. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 450 (czterysta pięćdziesiąt) złotych kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 lutego 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2259/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej. Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 stycznia 2014 r. w O. na drodze krajowej nr 94 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego marki [...] o nr rej. [...] oraz trzyosiowej naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem członowym kierował K. K., który wykonywał przejazd z ładunkiem soków w imieniu A. Sp. z o. o. Podczas kontroli stwierdzono, że pojazd przekroczył dopuszczalny nacisk pojedynczej osi napędowej na drodze, na której dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 10 t, nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wynosił bowiem 10,6 t. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 dalej: kpa), art. 2 ust. 35a, art. 64 ust. 1, 2, art. 64 c, art. 140 aa ust. 1, 3, 4, art. 140 ab ust. 1 pkt 2, ust. 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.; dalej: prd), art. 41 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; dalej: udp), po rozpatrzeniu odwołania A. Sp. z o.o. w W., od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: WITD) z dnia [...] lutego 2014 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5.000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV - utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następującego materiału dowodowego: protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., dokumentacji fotograficznej oraz kopii okazanych przez kierującego w trakcie kontroli dokumentów. Organ uznał, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że doszło do naruszenia obowiązku w zakresie posiadania zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym. Organ podkreślił, że w sprawie, organ I instancji nie naruszył przepisów kpa, a ponadto wypełnił on obowiązek wynikający z art. 7 oraz 77 kpa i zgromadził w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuścił jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem. Ponadto, mając na uwadze zarzut strony, że organ I instancji nie zapewnił jej czynnego udziału w postępowaniu, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że zawiadomieniem z dnia 2 stycznia 2014 r. została ona poinformowana, iż wszczęto wobec niej postępowanie administracyjne. W piśmie tym spółka została także pouczona o uregulowanym w art. 10 kpa prawie do czynnego udziału w każdym studium postępowania oraz do wypowiedzenia się co do zabranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zawiadomienie zostało doręczone stronie w dniu 10 stycznia 2014 r. Strona miała zatem zapewnione prawo do czynnego udziału w postępowaniu. Z prawa tego jednak nie skorzystała i nie wypowiedziała się w sprawie. Na powyższą decyzję GITD spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 127, ze zm.; dalej: ppsa) wskazał, że w ustalonym w sprawie przez organy i zaakceptowanym przez Sąd I instancji stanie faktycznym sprawy nie ulega wątpliwości, że za stwierdzone naruszenie, związane z brakiem zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym, powinna być nałożona kara pieniężna. Poza tym zdaniem WSA w rozpatrywanej sprawie kara pieniężna została nałożona we właściwej, tj. zgodnej z prawem wysokości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 kpa – poprzez umożliwienie stronie wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłaszanych żądań, Sąd – po pierwsze – stwierdził, że "nie widzi podstaw dla tego zarzutu, po drugie zaś – w całości zgadza się z odnoszącą się do tego zarzutu argumentacją Głównego Inspektora Transportu Drogowego, przedstawioną w odpowiedzi na skargę". Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów: 1) prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że spółce A. Sp. z o.o. umożliwiono czynny udział w każdym stadium postępowaniu w celu wypełnienia dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz iż nie doszło do naruszenia art. 10 § 1-3 w związku z art. 81 kpa, co oznacza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, co skutkowało błędnym przyjęciem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że skarżąca nie została pozbawiona możliwości podejmowania czynności procesowych w obronie własnych interesów. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i uchylenia decyzji organów, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. Oran w sprawie zapewnił skarżącej udział tylko w pierwszej fazie postępowania administracyjnego, pomijając całkowicie pozostałe jego fazy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie błędnie przyjął zatem, że skarżącej zapewniono czynny udział na każdym etapie postępowania administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie jest zasadna, podstawy na których ją oparto nie znajdują bowiem usprawiedliwienia. Sposób sformułowania zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w petitum skargi kasacyjnej wskazuje na konieczność przypomnienia podstawowych zasad rozpoznawania spraw przez sąd kasacyjny. Otóż, zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Innymi słowy, postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wszczęte skargą kasacyjną nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na odniesieniu się do poszczególnych zarzutów, składających się na podstawy kasacyjne i wyznaczających zakres badania sprawy przez Sąd drugiej instancji. Zasada związania podstawami skargi kasacyjnej oznacza tym samym wymóg prawidłowego ich określenia. W tym stanie rzeczy nie można nie dostrzec, że sformułowanie zarzutu naruszenia "prawa materialnego poprzez błędne przyjęcie, że spółce umożliwiono czynny udział w każdym stadium postępowaniu w celu wypełnienia dyspozycji art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz iż nie doszło do naruszenia art. 10 § 1-3 w związku z art. 81 kpa, co oznacza, że w sprawie nie zachodzi przesłanka do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa" posiada wady konstrukcyjne. Przede wszystkim, mimo oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa materialnego, nie wskazano żadnego przepisu o takim charakterze. Odnośnie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów postępowania brak zaś jednoznacznego wskazania czy Sądowi I instancji w związku z naruszeniem wskazanych przepisów kpa stawiany jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b czy też lit. c ppsa. Tymczasem jest to istotne, bowiem poza przypadkiem wymienionym pod literą b, art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, warunkiem sine qua non uchylenia zaskarżonej decyzji w razie naruszenia przepisów postępowania jest stwierdzenie, że naruszenie prawa, którego dopuścił się organ administracji, miało lub mogło mieć wpływ – i to istotny - na wynik sprawy. Jedynie w razie stwierdzenia naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) możliwe jest uchylenie zaskarżonej decyzji niezależnie od tego, czy naruszenie mogło, czy też nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy (por. uchwała NSA dnia 25 kwietnia 2005 r. FPS 6/04 na tle analogicznej regulacji prawnej Ordynacji podatkowej). Zgodnie z objętym podstawami skargi kasacyjnej art. 10 § 1 kpa, organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W świetle powyższych uwag dla oceny skutków uchybienia art. 10 § 1 kpa konieczne jest zatem odróżnienie naruszenie tego przepisu przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odnośnie ewentualnego uniemożliwienia skarżącej spółce w rozpoznawanym przypadku wypowiedzenie się przed wydaniem decyzji co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań trzeba wskazać, że ani w treści zarzutu, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie przedstawiono i stosownej argumentacji z tym związanej, że wykazano by uchybienie w tym zakresie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, po stronie wnoszącej skargę kasacyjną istnieje obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Innymi słowy, zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy, istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Oznacza to, że niezależnie od wskazania istoty zarzutu, skarżący kasacyjnie powinien przedstawić argumentację, która wykaże wpływ tego naruszenia na treść orzeczenia oraz że wpływ ten mógł być istotny dla wyniku sprawy, a tym samym zaskarżonego rozstrzygnięcia sądu I instancji. Wniesiona skarga kasacyjna zaś, poza ogólnym uwagami odnoszącymi się do konieczności przestrzegania reguł postępowania dowodowego, takich wskazań i związanej z tym argumentacji nie zawiera. Brak jest również jakichkolwiek odniesień, jakich konkretnie czynności dowodowych organ nie przeprowadził, jakie istotne dla sprawy okoliczności - z naruszeniem art. 77 § 1 kpa - pozostały nierozpatrzone ani w jakim zakresie ocena zgromadzonych dowodów przekroczyła granice prawem przewidzianej swobody. Bez wykazania wpływu naruszenia art. 10 § 1 kpa w omawianym zakresie na wynik sprawy nie można też przyjąć by sam fakt niezawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do materiałów dowodowych sprawy bezpośrednio przed wydaniem decyzji wykluczał możliwość uznania okoliczności faktycznych sprawy za udowodnione, w rozumieniu art. 81 kpa. Przypomnienia w tym miejscu wymaga, że o zasadach wynikających z treści art. 10 § 1 kpa skarżącą spółkę poinformowano w treści zawiadomienia o wszczęciu postępowania pismem z dnia 2 stycznia 2014 r. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi I instancji nie można też skutecznie zarzucić, że nie dostrzegł naruszenia art. 10 § 1 kpa jako przesłanki do wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Otóż, z akt sprawy wynika, że do skierowanego do spółki pisma z dnia 2 stycznia 2014 r. [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, załączył uwierzytelnioną kopię protokołu z kontroli drogowej, ponadto zawiadomił spółkę o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. W piśmie tym - jak już wskazano - powołując się na art. 10 § 1 kpa, organ pouczył stronę nie tylko o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań ale także o prawie czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Jednocześnie wezwano spółkę do złożenia w terminie 7 dni od otrzymania pisma wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych w czasie kontroli naruszeń. Poinformowano skarżącą spółkę, że niezastosowanie się do tego wezwania spowoduje rozpatrzenie sprawy w oparciu o znajdujący się w sprawie materiał dowodowy, co miało miejsce, gdyż poza znajdującymi się w aktach sprawy dowodami organ nie oparł się na żadnych innych dowodach. Poza sporem, pomimo pouczenia skarżącej spółki o przysługujących jej uprawnieniach procesowych, nie wykazała ona jakiejkolwiek aktywności w toku postępowania, a w szczególności nie ustosunkowała się do naruszeń stwierdzonych w trakcie kontroli drogowej. Z tych względów organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy, zasadnie oparły rozstrzygnięcia na zebranym w sprawie materiale dowodowym, a w szczególności na treści protokołu z kontroli drogowej. Z powyższych względów nie jest zasadny zarzut skarżącej o braku uczestnictwa bez własnej winy w postępowaniu administracyjnym. Tym samym w sprawie nie zaistniała przesłanka wznowieniowa, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. W tym stanie sprawy skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 ppsa). O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).