II SA/Gl 1449/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2015 r. sprawy ze skargi L.K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dozoru pojazdu. 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącej kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...] roku do organu I instancji wpłynęła faktura na kwotę [...] zł, w której wnioskodawczyni L. K. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą "A" ul. [...] domagała się wypłaty wskazanej wyżej kwoty za przechowywanie i dozór motocykla marki [...] o nr rejestr. [...] w okresie od [...] roku. W tej fakturze wskazano ilość dni parkowania – [...] oraz cenę brutto za każdy dzień parkowania – [...] zł. Do tej faktury nie dołączono żądnego pisma wyjaśniającego w jakim trybie wnioskodawczyni żąda zapłaty oraz nie wskazano na podstawie jakich danych została obliczona stawka za dzień parkowania. Jako nabywcę w tej fakturze określono T. Miasto na prawach powiatu. Skarga została uzupełniona pismem z dnia [...] roku. Postanowieniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta T. przyznał L. K. wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu w okresie od 1 stycznia 2011 roku do 26 kwietnia 2012 roku oraz zwrot koniecznych wydatków za dozór przedmiotowego pojazdu w kwocie 1.100,00 zł. W podstawie prawnej tego postanowienia powołano art. 123 kpa w zw. z art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012. 2015 ze zm.). W uzasadnieniu organ podał, że w czasie po złożeniu faktury wnioskodawczyni L. K. złożyła zażalenie na bezczynność organu w sprawie wniosku z [...] roku, a SKO w K. uznało to zażalenie za uzasadnione i wyznaczyło Prezydentowi Miasta T. 14-dniowy termin na rozstrzygnięcie sprawy wynagrodzenia. Dalej organ twierdził, że dowodzenie kwestii wysokości należnego wynagrodzenia leży po stronie dozorcy. W sprawie wnioskodawczyni nie przedstawiła jednak żadnych dowodów na powyższą okoliczność (mimo wezwań organów), a jej pismo z dnia [...] roku stanowi o podtrzymaniu żądań wypłaty w wysokości zawartej w fakturze z [...] roku, a nie zawiera żadnych dokumentów potwierdzających poniesienie kosztów związanych z dozorem oraz potwierdzających wysokość wynagrodzenia za dozór. W związku z tym organ ustalił (w oparciu o uzyskaną informację) średnią miesięczną stawkę abonamentową dla jednośladów w wysokości [...] zł, ilość miesięcy parkowania (16), przez uśrednioną miesięczną stawkę abonamentową ([...] zł) obliczono należność w wysokości [...] zł. Organ wskazał także na ustalony przez siebie fakt braku zmian w stawkach abonamentowych w [...] roku. Zażalenie na powyższe postanowienie wnosząc o jego uchylenie i umorzenie postępowania złożyła L. K.. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 130a ust. 5f ustawy o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym od dnia 4 września 2010 roku. Wskazała, że przed Sądem Rejonowym w T. toczy się sprawa z powództwa L. K. przeciwko Gminie T., która wykonuje zadania należące do zadań powiatu. Twierdziła, że wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia 14 stycznia 2011 roku w sprawie wyznaczenia jednostek do usuwania pojazdów z drogi oraz wyznaczenia parkingów strzeżonych do parkowania usuniętych pojazdów, na mocy którego L. K. otrzymała polecenie przechowywania pojazdów usuniętych w trybie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Podkreślono, że dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana w dniu [...] roku, a więc po wejściu w życie art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym. Przedmiotem sporu według żalącej się jest to, kto powinien być odpowiedzialny za parkowanie pojazdów nieodebranych i w jakim trybie. Jeżeli byłaby to Gmina T. to obowiązywałby tryb cywilny. Zdaniem żalącej aktualnie powstaje stosunek cywilnoprawny pomiędzy powiatem, a jednostką której powierzono jego zadania własne... czy to na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych czy przejściowych na podstawie art. 9 ustawy nowelizacyjnej. Dalej wywiedziono, że w sytuacji gdyby ustawodawca chciał utrzymać zasadę, że mamy do czynienia ze sprawą administracyjną wskazałby to wprost. Natomiast ustawodawca wskazuje, że powierzenie wykonywania usuwania pojazdów następuje w drodze umowy (zamówienia publiczne) lub na mocy art. 9 ustawy nowelizującej. L. K. otrzymała polecenie w postaci zarządzenia z dnia [...] roku, które nie jest aktem administracyjnym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] roku, wydanym w oparciu o art. 138 § 2 kpa, uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ omówił uchwałę NSA z dnia 29 listopada 2010 roku – I OPS 1/10, oraz przepisy art. 13, 11, 12, art. 130a ust. 5f ustawy z dnia 22 lipca 2010 roku (ustawy nowelizującej). Stwierdził, że w zakresie czynności dotyczących pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a znajduje odpowiednie zastosowanie m. in. art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej. Przepis ten nie określa sposobu ustalenia należności pieniężnej. Nie budzi jednak wątpliwości w orzecznictwie, że zwrot koniecznych wydatków oraz należne wynagrodzenie są ustalane w momencie wykazania koniecznych nakładów poniesionych przez konkretnego dozorcę w stosunku do określonego przedmiotu. Należy uznać, że najbliższe faktycznych kosztów ponoszonych przez dozorcę są koszty, które w tych samych realiach prowadzonej działalności oraz w ramach tych samych wymogów stawianych podmiotom wyznaczonym przez starostę świadczył on w tym samym czasie na prowadzonym parkingu, podobne usługi, po przyjętych umownie stawkach. Mimo to przyznanego zaskarżonym postanowieniem wynagrodzenia i zwrotu kosztów nie można – zdaniem organu odwoławczego – zaakceptować bowiem zostało ono ustalone w oparciu o stawki abonamentowe stosowane przez dwóch przedsiębiorców. Ograniczenie się do cen abonamentowych jedynie dwóch przedsiębiorców nie jest wystarczające. Do porównania przyjąć należało także parkingi "okoliczne", zatem zlokalizowane w miastach ościennych o zbliżonej wielkości do miasta T.. Z akt sprawy, w tym postanowienia organu I instancji nie wynika czy przyjęte do porównania parkingi są parkingami depozytowymi. Poprawne bowiem określenie wydatków koniecznych związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenia przechowawcy możliwe jest bowiem w przypadku, gdy wynagrodzenie to odniesione zostanie do wynagrodzeń stosowanych na innych parkingach depozytowych. Wreszcie organ podał, że art. 130a ust. 5f obowiązuje od dnia 21 sierpnia 2011 roku. Obszerną skargę na postanowienie ostateczne złożyła L. K. reprezentowana przez radcę prawnego A.D.. Zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym od 4 września 2010 roku poprzez brak jego zastosowania oraz naruszenie art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej poprzez niewłaściwe zastosowanie do rozpatrywanej sprawy. W konsekwencji tych zarzutów skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i umorzenia postępowania administracyjnego. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu wskazano, że SKO w ogóle nie zbadało kwestii istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy L.K,. a Prezydentem Miasta T., co w sprawie ma znaczenie z uwagi na fakt, że dyspozycja usunięcia pojazdu została wydana na R.K., zaś wnosząca o wynagrodzenie jest L. K.. Z treści norm zawartych w ustawie z dnia 22 lipca 2010 roku wynika, że sprawy o których mowa w art. 130a ustawy, poddane zostały reżimowi ustawy o jej znowelizowanym brzmieniu. Nie ma więc potrzeby posiłkowanie się art. 102 ustawy egzekucyjnej oraz wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Ustawa – Prawo o ruchu drogowym o znowelizowanym brzmieniu nie wskazuje kto ponosi koszty o których mowa w art. 130a ust. 10, w przypadku gdy nie jest możliwe ustalenie właściciela pojazdu (lub osoby dysponującej nim w oparciu o inny tytuł prawny). Zdaniem skarżącej skoro właścicielem pojazdu po orzeczeniu sądu cywilnego, w jego przypadku staje się powiat, to on powinien ponosić wszystkie koszty związane z usunięciem, przechowaniem, oszacowaniem, zniszczeniem lub sprzedażą pojazdu. Ustawa nowelizująca nie potwierdziła, że podmioty przechowujące pojazdy usuwane w trybie art. 130a są dozorcami administracyjnymi, a z jej treści wynika, iż obowiązuje zasada, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów winno być ustalone i wypłacone w drodze cywilnej. Artykuł 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z ustawą nowelizującą wszedł w życie 21 sierpnia 2011 roku. Jest to jednak przepis, który wyłącznie dotyczy zasady wyłaniania podmiotu do usuwania i przechowywania pojazdów – w trybie zamówień publicznych. Natomiast przepisy przejściowe art. 9-13 ustawy z dnia 22 lipca 2010 roku stanowią, że usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingów strzeżonych dla tych pojazdów należy do zadań powiatu. Jeżeli dyspozycja usunięcia pojazdu ([...] r.) była wydana w czasie, gdy inny podmiot (R. K.) był parkingiem wyznaczonym do parkowania pojazdów usuwanych w trybie art. 130a Prawa o ruchu drogowym, to L. K. nie łączył stosunek administracyjnoprawny. L. K. jedynie przejęła przechowanie pojazdów, a to przejęcie pojazdów było równoznaczne z przerwaniem stosunku administracyjnoprawnego (podmiot wyznaczający – R.K.). Dlatego właśnie L. K. domaga się przed sądem powszechnym wynagrodzenia za bezumowne przechowanie. W skardze wniesiono o zbadanie, jako elementu dochowania prawem przewidzianej procedury przy ustalaniu istnienia stosunku administracyjnoprawnego pomiędzy L. K. a Prezydentem Miasta T.: zarządzenia z dnia 14 stycznia 2011 roku w sprawie wyznaczania jednostek do usuwania pojazdów z drogi oraz wyznaczania parkingów strzeżonych dla tych pojazdów, w którym Prezydent wyznaczył m. in. L. K. do przechowywania pojazdów usuniętych z drogi w trybie art. 130a. Podkreślono, że zarządzenie ze stycznia 2011 roku podobnie jak zarządzenie z 2006, 2007, 2008 roku nie wyznaczało podmiotów na czas określony. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zarówno organ I instancji – Prezydent Miasta T., jak i organ II instancji – SKO w K. w swojej decyzji opartej na art. 138 § 2 kpa zajęły stanowisko, że w świetle obowiązującej od dnia 4 września 2010 roku ustawy o zmiany ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a decyzję o zapłacie przez tę osobę wymienionych kosztów wydaje starosta. Już z tego wynika, że w ustawie chodzi o koszty powstałe od momentu wydania dyspozycji o jego usunięciu. W aktach sprawy znajduje się dyspozycja usunięcia pojazdu nr [...] z dnia [...] roku dotycząca motocykla [...] nr rejestracyjny [...], który to motocykl został umieszczony na parkingu "K." T. przy ul. [...]. Zarządzeniem z dnia [...] roku Prezydent Miasta T. wyznaczył R.K jako przedsiębiorcę do usuwania z dróg pojazdów (§ 1 zarządzenia) oraz (§ 3.1 zarządzenia) wyznaczył parking strzeżony przy ul. [...], prowadzony przez firmę "A" ul. [...] dla usuniętych pojazdów (opinia prawna z dnia [...] roku). W dniu [...] roku (data dyspozycji) usunięcie pojazdu marki "[...]" nr rejestracyjny [...] na parking w T. przy ul. [...] skarżąca nie była wyznaczona ani do usuwania pojazdów z drogi, ani nie prowadziła parkingu (w następstwie wyznaczenia) do przechowywania usuniętych pojazdów. Nie do niej w związku z tym została skierowana dyspozycja z dnia [...] roku. Nie łączył więc skarżącej stosunek administracyjny z organem administracji publicznej. Taki stosunek zaistniał natomiast w dniu dyspozycji między R.K. a organem administracji publicznej. R. K. był bowiem jednostką wyznaczoną przez organy administracji publicznej, wykonywał zadania z zakresu administracji publicznej, a więc łączył go z organem administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzyma on wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na niego obowiązków. Jeżeli więc właściciel nie odebrał pojazdu w określonym terminie jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem usuniętym z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1977 roku – Prawo o ruchu drogowym oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z § 3 pkt 1 litera c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 roku w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (I OPS 1/10). Już z powołanej uchwały I OPS 1/10 – zdaniem składu orzekającego wynika, że dochodzenie roszczeń w trybie art. 102 § 2 ustawy z 17 czerwca 1966 roku w związku z § 3 pkt 1 litera c rozporządzenia z 23 kwietnia 2002 roku – dotyczy jedynie podmiotów wyznaczonych. Natomiast podmiotom nie wyznaczonym przysługiwała jedynie droga przed sądem powszechnym. W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że w dniu [...] roku (dyspozycja) skarżąca nie była podmiotem wyznaczonym ani do usunięcia pojazdów z drogi ani nie prowadziła parkingu (w następstwie wyznaczenia) do przechowywania usuniętych pojazdów, a jedynie przejęła przechowanie spornego pojazdu od męża – R.K. dochodząc z tego tytułu wynagrodzenia za bezumowne przechowanie od Miasta T. na prawach powiatu (faktura z [...] r.) za okres od [...] roku. Niewątpliwie więc w dniu [...] roku skarżącej nie łączył stosunek administracyjny z organem administracji publicznej, a skarżąca faktycznie należnego jej wynagrodzenia za bezumowne korzystanie mogła dochodzić wyłącznie przed sądem powszechnym. Jeżeli w ogóle to stosunek administracyjnoprawny łączył jedynie R.K. z organem administracyjnym. Samo przejęcie przechowania pojazdu od R.K. nie mogło skutkować wejściem L. K. w miejsce R.K. bowiem stosunek administracyjny ma charakter ściśle osobisty w tym sensie, że nie może on być przedmiotem obrotu cywilnoprawnego czyli, że nie można przenieść tego stosunku na inny podmiot (tu skład orzekający podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1259/12). Skoro więc skarżącej nie łączył stosunek administracyjnoprawny z Prezydentem Miasta T. to mogła dochodzić należnego jej wynagrodzenia wyłącznie przed sądem powszechnym bowiem to wynagrodzenie obejmowało okres poczynając od [...] roku. Trzeba jeszcze wspomnieć, że wyrokiem w sprawie [...] z dnia [...] roku (prawomocnym z dniem [...] roku) orzeczono o przepadku spornego pojazdu na rzecz Miasta T.. Spór w sprawie dotyczył tego, czy skarżącą łączył w niniejszej sprawie stosunek administracyjnoprawny z Prezydentem Miasta T. czy też nie, a w związku z tym czy odpowiedzialnym za parkowanie pojazdów nieodebranych była Gmina T. (tryb cywilny). Otóż Sąd (na co wskazał już wyżej) stoi na stanowisku, że w dniu [...] roku, kiedy to skarżąca przejęła przechowanie pojazdu nie łączył ją z organem administracji publicznej stosunek administracyjnoprawny. Skarżąca została bowiem wyznaczona do usuwania pojazdów z drogi oraz do przechowywania tych pojazdów dopiero zarządzeniem z dnia [...] roku Prezydenta Miasta T., którego to zarządzenia mimo wniosku skargi Sąd nie objął kontrolą, wychodząc z przeświadczenia, że zarządzenie to nie jest objęte granicami sprawy. Nie budzi też żadnych wątpliwości, że zarówno dyspozycja z dnia [...] roku jak i orzeczenie o przepadku spornego pojazdu na rzecz Gminy T. zostały wydane po dniu 22 lipca 2010 roku o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, a także po wejściu w życie tej ustawy (4 września 2010 roku). Ustawa nowelizująca z dnia 22 lipca 2010 roku (obowiązująca od 4 września 2010 roku) wprowadziła zasadę, że podmiotem odpowiedzialnym za usuwanie pojazdów na podstawie art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym jest powiat. Powiat też jest odpowiedzialny za prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuwanych w trybie art. 130a ust. 1 i 2. Znowelizowana ustawa wprowadza więc zasadę, że zarówno usuwanie pojazdów jak i prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 i 2 należy do zadań własnych powiatu, a starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Zdaniem Sądu stosunek cywilnoprawny powstaje pomiędzy powiatem a jednostką której powierzono jego zadania własne czy to na podstawie przepisów o zamówieniach publicznych czy przejściowo na podstawie art. 9 ustawy nowelizującej. Za realizację powierzonego zadania powiatu wykonawcy niewątpliwie należy się wynagrodzenie umowne, płatne na podstawie faktury VAT. Sąd podziela opinię skarżącej, że gdyby ustawodawca chciał utrzymać zasadę, że mamy (po nowelizacji) do czynienia ze sprawą administracyjną to wskazałby wprost, że zapłata za parkowanie nieodebranych pojazdów następuje w drodze decyzji administracyjnej. Zdaniem Sądu brak jest podstaw do tego, aby w stosunku do pojazdów, których własność przeszła na rzecz powiatu stosować art. 102 § 2 ustawy egzekucyjnej bowiem nowa ustawa nie potwierdziła, że podmioty przechowujące pojazdy usuwane w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym są dozorcami administracyjnymi. Z treści nowej ustawy wynika też, że mamy do czynienia z zasadą, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów na rzecz podmiotu winno być ustalane i wypłacane w drodze cywilnej. Z analizy przepisów przejściowych wynika, że nie należy ich stosować w kwestii ustalania wynagrodzenia ponieważ byłaby to wykładnia rozszerzająca, a przepisy te regulują wyłącznie kwestie orzekania o przepadku rzeczy. Jeżeli chodzi o przepis art. 130a ust. 5f ustawy Prawo o ruchu drogowym to istotnie wszedł on w życie 21 sierpnia 2011 roku. Jednakże jest to przepis dotyczący wyłonienia podmiotu do usuwania i przechowywania pojazdów. Natomiast zgodnie z przepisami przejściowymi art. 9-13 ustawy z 22 lipca 2010 roku usuwanie pojazdów z drogi i prowadzenia parkingów strzeżonych należy do zadań własnych powiatu. Skoro zatem – w ocenie Sądu – skarżącej nie łączył stosunek administracyjnoprawny w momencie wydania dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi ani w dacie rozpoczęcia faktycznego przechowania ([...] roku), a w stosunek taki nie wystąpiła to biorąc pod uwagę fakt, że odpowiedzialność za usuwanie pojazdów i ich przechowywanie (ustawa nowelizująca z dnia 22 lipca 2010 roku) ponosi powiat należy stwierdzić, że wynagrodzenie za przechowywanie pojazdów winno być ustalane i wypłacane na drodze cywilnej. Bowiem w ocenie Sądu – od dnia [...] roku sporny pojazd był przechowywany przez podmiot do tego niewyznaczony, a więc ten podmiot łączył jedynie stosunek cywilnoprawny z podmiotem zobowiązanym do wypłaty wynagrodzenia. Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz art. 152 p.p.s.a. a także art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a orzeczono jak w sentencji. W postępowaniu ponownym organ odwoławczy – po rozpoznaniu odwołania – biorąc pod uwagę wyżej przedstawione stanowisko Sądu uchyli postanowienie organu I instancji i umorzy postępowanie w sprawie. sw