II OSK 1770/13

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del WSA Mirosław Wincenciak Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 24 lutego 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1201/12 w sprawie ze skargi J.C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 1201/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę J.C. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie robót budowlanych. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Ww. decyzją z dnia [...] września 2012 r. Wojewoda Zachodniopomorski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej w skrócie "K.p.a.", po rozpoznaniu odwołania J.C. od decyzji Starosty Białogardzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], wydanej na podstawie art. 30 ust. 2 i art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a., w przedmiocie wniesienia sprzeciwu w stosunku do przedłożonego przez J.C. zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu [...] lipca 2012 r. do organu pierwszej instancji wpłynęło zgłoszenie J.C. o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego pawilonu handlowego poprzez wymianę pokrycia dachu z papowego na blachę, naprawę rynny i rury spustowej oraz wymianę płytki betonowej na polbruk przed wejściem od strony zaplecza budynku na działce nr [...] obręb [...], przy ulicy [...] w K. Do tego zgłoszenia inwestor dołączył oświadczenie o posiadanym prawie do władania terenem na cele budowlane, wypis z rejestru gruntów oraz kserokopię mapy ewidencyjnej w skali 1:500. Na skutek zobowiązania przez organ do uzupełnienia braków zgłoszenia wskazanych w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r., strona uzupełniła zgłoszenie o kserokopię mapy zasadniczej z zaznaczeniem pawilonu i terenu wymiany płytek betonowych, akt notarialny oraz oświadczenie o posiadanym prawie do władania terenem na cele budowlane. Starosta Białogardzki uznając, że w wyznaczonym terminie, jak też do czasu podjęcia rozstrzygnięcia, inwestor nie wykonał w całości nałożonego obowiązku, decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. wniósł sprzeciw do zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych. W dalszej części uzasadnienia Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, iż rozpatrując ponownie sprawę ustalił stan faktyczny w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu w pierwszej instancji. Organ odwoławczy zaznaczył też, że w ramach badania prawidłowości zaskarżonej decyzji dokonał także oceny postanowienia Starosty Białogardzkiego z dnia [...] lipca 2012 r., w którym organ pierwszej instancji zobowiązał inwestora do usunięcia braków zgłoszenia poprzez: 1) podanie terminu rozpoczęcia robót, 2) uzupełnienie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane o podanie organu wydającego dokument tożsamości oraz wskazanie dokumentu z którego wynika prawo do władania terenem, 3) załączenie aktualnej mapy oraz 4) określenie na mapie lokalizacji wymiany płytek chodnikowych. Wojewoda podkreślił przy tym, że podanie terminu rozpoczęcia robót, prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz zaznaczenie lokalizacji wymiany płytek znajduje oparcie w przepisach ustawy Prawo budowlane. W wyniku przeprowadzonego postępowania odwoławczego Wojewoda Zachodniopomorski uznał, iż złożone w sprawie dokumenty nie czynią zadość wymaganiom prawa, ponieważ wniosek ten nie odpowiada wymaganiom określonym w art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. We wniosku nie określono bowiem terminu rozpoczęcia robót, w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie zostały prawidłowo podane wskazane w postanowieniu informacje, a zaznaczony na mapie kolorem żółtym teren wymiany płytek chodnikowych wskazany został na działce sąsiedniej, której nie obejmowało zgłoszenie. W końcowej części uzasadnienia organ wyjaśnił, że dołączenie kopii aktu notarialnego do zgłoszenia nie może skutkować spełnieniem wymagań określonych art. 30 ust. 2 powyższej ustawy i nie może być uznane za uzupełnienie wniosku. Na powyższą decyzję skargę wniósł J.C., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty Białogardzkiego z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na naruszenie przez organy art. 10 K.p.a. – uniemożliwiono mu czynny udział w postępowaniu oraz art. 7 i 9 K.p.a. W ocenie skarżącego nadmierny biurokratyzm i naruszanie przepisów naraziły go na straty poprzez opóźnienie niezbędnych robót remontowych do uruchomienia działalności w pawilonie handlowym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd zacytował przepisy art. 30 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz wskazał na przepisy art. 32 ust. 4 pkt 2, art. 32 ust. 5 i art. 30 ust. 5 tej ustawy, a następnie wyjaśnił, że powołany przepis art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane zastrzega jednocześnie, że w razie konieczności uzupełnienia zgłoszenia właściwy organ nakłada, w drodze postanowienia, na zgłaszającego obowiązek uzupełnienia, w określonym terminie, brakujących dokumentów, a w przypadku ich nieuzupełnienia - wnosi sprzeciw, w drodze decyzji. Dalej Sąd opisał stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że dokonując oceny przedstawionego stanu faktycznego i prawnego sprawy wskazać należy, iż wbrew twierdzeniom skarżącego, nie dopełnił on wymogów zgłoszenia robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, stosownie do treści art. 30 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. W związku z powyższym organ pierwszej instancji w sposób prawidłowy postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. zobowiązał skarżącego do uzupełnienia braków zgłoszenia, jednocześnie w sposób jasny i precyzyjny wskazując na czym zmiany te miałyby polegać. W ocenie Sądu skarżący, pomimo podjętych czynności, braków tych jednak nie uzupełnił. Oznaczenie z kolei, w ramach dokonanego uzupełnienia, terenu na którym skarżący planował wymianę płytki betonowej na polbruk, wskazywało, że teren ten obejmował działkę, co do której skarżący nie złożył zgłoszenia, a w jego zakresie także oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania tą nieruchomością. Skarżący dopuścił się także innych uchybień w zakresie wymaganej przepisami prawa treści ww. oświadczenia, którego wzór i zakres zostały ustalone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2003 r. w sprawie wzorów: wniosku o pozwolenie na budowę, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i decyzji o pozwoleniu na budowę (Dz. U. Nr 120, poz. 1127 ze zm.). W związku z powyższym, zdaniem Sądu, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący nie dochował ustawowych wymogów zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, co uzasadniało wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji. Tym samym zarzut skarżącego naruszenia art. 7 K.p.a. Sąd uznał za niezasadny. Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 9 K.p.a., ponieważ niezbędne i precyzyjne informacje do dokonania w sprawie prawidłowego zgłoszenia skarżący uzyskał z wydanego przez organ pierwszej instancji postanowienia w przedmiocie uzupełnienia braków zgłoszenia. Zaś w zakresie podniesionego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. Sąd wskazał, że także i on nie znajduje uzasadnienia. W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji zaskarżone decyzje podjęły w oparciu o unormowania ustawy Prawo budowlane oraz o wydane na jego podstawie ww. postanowienie, które zostało skarżącemu doręczone. Wyłącznie zatem na podstawie dokumentów przedłożonych przez skarżącego. Zdaniem Sądu, w takiej sytuacji przy analizie treści art. 10 § 1 K.p.a., nakładającego na organy administracji publicznej obowiązek umożliwienia stronom przed wydaniem decyzji wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, należy brać pod uwagę także treść art. 12 K.p.a. W świetle tych regulacji Sąd przyjął, że zasada szybkości postępowania koryguje zakres zastosowania zasady czynnego udziału stron w postępowaniu, określonej w art. 10 K.p.a., w ten sposób, że w sprawach, w których organy administracji mogą rozstrzygnąć sprawę w całości na podstawie materiału przedłożonego przez stronę nie mają one obowiązku przed wydaniem decyzji zapoznania strony z całością materiału dowodowego i umożliwienia jej wypowiedzenia się w sprawie. Z powyższych względów, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd oddalił wniesioną skargę. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wywiódł skarżący kwestionując przedmiotowe orzeczenie jako naruszające "przepis art. 134 par. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.)", zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a.", i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach sądowych zgodnie z art. 203 P.p.s.a. W uzasadnieniu skarżący podniósł, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. zakazującego wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego. "Brak korzyści wynika stąd, iż sąd pierwszej instancji uniemożliwił właściwe przeprowadzenie postępowania odwoławczego, który nie jest sądem kasacyjnym i ma obowiązek uwzględnienia przepisów art. 139 i 140 K.p.a., a więc przeprowadzić postępowanie wyjaśniające (...)". Zaś w wyniku orzeczenia Sądu niemożliwe stało się dokończenie postępowania administracyjnego organu pierwszej instancji, który wydał decyzję wbrew art. 10 § 2 K.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. Oznacza to, że poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 P.p.s.a., które w rozpoznawanej sprawie nie występują, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzuconego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Skarga kasacyjna powinna być tak zredagowana, aby nie stwarzała żadnych wątpliwości interpretacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować stron i formułować czy modyfikować za nie podstaw zaskarżenia oraz ich uzasadnienia. Nie jest bowiem uprawniony do ponownego badania legalności zaskarżonej decyzji w takim zakresie, w jakim może (i powinien) to czynić Sąd pierwszej instancji. Nawet wówczas, gdy wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego jest wadliwy, Naczelny Sąd Administracyjny nie może tej wadliwości usunąć, jeżeli w skardze kasacyjnej nie zostały postawione i uzasadnione zarzuty naruszenia konkretnych norm prawa materialnego i procesowego, chyba że zachodzi nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a. W myśl art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił Sąd, uzasadnienia ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Kasacja nie odpowiadająca tym wymogom pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Ze względu na to, iż skarga kasacyjna jest bardzo sformalizowanym środkiem prawnym, jest ona obwarowana przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 P.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie tej czynności wykwalifikowanym pracownikom zapewni skardze odpowiedni poziom merytoryczny i formalny. Uwagi te uczyniono, albowiem sporządzona w tej sprawie skarga kasacyjna nie precyzuje w sposób jednoznaczny zarzutów czy to prawa materialnego czy też naruszenia przepisów postępowania wobec zaskarżonego wyroku, co niewątpliwie utrudnia właściwe rozpoznanie tejże skargi kasacyjnej. W petitum skargi kasacyjnej jej autor wskazał jako naruszony jedynie przepis art. 134 § 2 P.p.s.a., a dopiero w uzasadnieniu tego środka odwoławczego wyjaśniono, iż brak korzystnego rozpoznania skargi powoduje, iż uniemożliwiono przeprowadzenie prawidłowego postępowania organowi administracji, gdyż organ odwoławczy nie ma obowiązku uwzględniania przepisów art. 139 i 140 K.p.a. i w efekcie dokończenie tegoż postepowania przez Starostę Białogardzkiego, który wydał decyzję wbrew art. 10 § 2 K.p.a. Powołanie w motywach złożonego środka odwoławczego przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. i odniesienie go wobec zaskarżonego wyroku pozwala uznać, w okolicznościach tej sprawy, iż tenże zarzut stanowi stosownie do treści art. 176 P.p.s.a. przytoczenie podstaw kasacji, a to pozwala na merytoryczne rozpoznanie wniesionej skargi kasacyjnej. Tym samym, podstawowy zarzut skargi kasacyjnej dotyczy nieuwzględnienia przez Sąd pierwszej instancji przepisu art. 134 § 2 P.p.s.a. i wydania wyroku na niekorzyść skarżącego. Zgodnie z art. 134 § 2 P.p.s.a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Przepis ten ustanawia w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasadę zakazu pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego w stosunku do ustalonej w zaskarżonym akcie lub czynności. Zakaz ten nie dotyczy sytuacji, kiedy ten akt lub czynność są dotknięte naruszeniem prawa skutkującym stwierdzeniem nieważności. Wówczas sąd obowiązany jest skargę uwzględnić, mimo że nie leży to w interesie prawnym skarżącego. Ograniczenie zakazu reformationis in peius podyktowane jest koniecznością ochrony nie tylko subiektywnego, ale i obiektywnego porządku prawnego. Nie leży bowiem w interesie ogólnym, aby w obrocie prawnym funkcjonowały akty dotknięte tak ciężkimi naruszeniami prawa, że powodują ich nieważność z mocą ex tunc. Należy przyjąć, że niekorzyść determinująca zakaz reformationis in peius w postępowaniu sądowoadministracyjnym może wystąpić jedynie na skutek uchylenia aktu lub czynności w części niezaskarżonej, zastosowania środka ostrzejszego od tego, o który wnosił skarżący, lub takiego sformułowania oceny prawnej, która w ponownym postępowaniu przed organem administracji zdeterminowałaby wydanie aktu pogarszającego sytuację materialnoprawną skarżącego w porównaniu z sytuacją, która wynika z zaskarżonego aktu lub czynności – J. Zimmermann: Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i sądowo-administracyjnym, w: Księga pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego, Toruń 1999, s. 366. W tej sprawie z takim jednak przypadkiem pogorszenia sytuacji skarżącego po wyroku Sądu pierwszej instancji nie mamy do czynienia. Przedmiotem skargi J.C. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie była ostateczna decyzja o wniesieniu sprzeciwu do zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na wykonaniu remontu istniejącego pawilonu handlowego w miejscowości K. przy ul. [...], a więc rozstrzygnięcie, które nie pozwalało na wykonywanie planowanych robót budowlanych. Sąd pierwszej instancji oddalił skargę i rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 151 P.p.s.a. podtrzymał stanowisko organu o braku możliwości prowadzenia robót budowlanych objętych przedmiotowym zgłoszeniem, lecz orzeczeniem tym w żadnym wypadku nie pogorszył sytuacji skarżącego. Sąd ten dokonał wyłącznie kontroli legalności zaskarżonej decyzji i uznał, iż nie narusza ona prawa. Potwierdzenie więc trafności i słuszności stanowiska organu administracji o prawidłowości wniesionego w tym postępowaniu sprzeciwu nie może być utożsamiane z zaistnieniem przesłanki z art. 134 § 2 P.p.s.a. Tym samym podniesiony w tym zakresie zarzut naruszenia prawa procesowego jako całkowicie chybiony nie zasługiwał na uwzględnienie. Wskazane nadto w motywach skargi kasacyjnej przepisy art. 139 i 140 K.p.a., nawet gdyby teoretycznie uznać, że stanowią również część zarzutów tejże skargi kasacyjnej, to jednoznacznie należy podkreślić, iż również pozostają one w tej sprawie nieusprawiedliwione. Nie można Sądowi pierwszej instancji zarzucić ich naruszenia, gdyż Sąd ten ich nie stosował. Należy zauważyć, iż norma art. 139 K.p.a. ustanawia, podobnie jak wskazany wyżej przepis art. 134 § 2 P.p.s.a., zakaz reformationis in peius wobec organu odwoławczego w administracji, lecz w tej sprawie kwestionowana w trybie skargi do Sądu pierwszej instancji decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego utrzymująca w mocy decyzję Starosty Białogardzkiego również nie naruszała tej normy procedury administracyjnej. Natomiast zarzut naruszenia przez Starostę Białogardzkiego, a więc organ pierwszej instancji, art. 10 § 2 K.p.a. ograniczającego zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu jawi się jako całkowicie chybiony. Przede wszystkim zauważyć należy, iż dokonanie zgłoszenia robót budowlanych nie wszczyna jeszcze postępowania administracyjnego, zatem do zgłoszenia robót budowlanych nie mają zastosowanie przepisy K.p.a., a więc w tym zakresie nie można mówić o naruszeniu przez organ pierwszej instancji wskazanego wyżej przepisu K.p.a. Postępowanie administracyjne wszczynane jest dopiero z chwilą wniesienia sprzeciwu. Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe rozważania, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.