I SA/Wa 3077/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) Sędziowie: WSA Anna Wesołowska WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi D. R., E. C. i S.R. na postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] marca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących: D. R., E.C. i S. R. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] marca 2014 r. nr [...] o odmowie wszczęcia, z wniosku D.R., S.R. i E.W., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] grudnia 1994 r. Powyższe postanowienie wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy z dnia 29 września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), decyzją z [...] grudnia 1994 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu stanowiącego położoną przy ul [...] w W. działkę ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, a także nieodpłatnym nabyciu własności budynków i urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Powyższa działka w 1999 r. uległa podziałowi na działki nr [...] oraz [...]. Grunt nieruchomości, którą uwłaszczono [...] objęty był działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i obejmował teren czterech dawnych nieruchomości hipotecznych, w tym m.in. nieruchomości oznaczonej nr hip. [...] dz. [...] o pow. [...] m2, stanowiącej przeddekretową własność A. S., który zbył w 1947 r. prawa do niej na rzecz córki M. W. (po zmianie nazwiska [...]).Ta zaś wnioskiem z [...] marca 1948 r. wystąpiła w trybie art. 7 dekretu o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu, a wniosek ten do 2008 r. pozostał nierozpoznany. Decyzją Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. nr [...], w efekcie rozpoznania powyższego wniosku, odmówiono przyznanie K. R. (następcy prawnemu byłego właściciela) prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej [...], znajdującego się wówczas w granicach działek nr [...] i [...]. Uzasadniając odmowę ustanowienia prawa użytkowania wieczystego organ powoływał się z jednej strony na zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...], przyjętego uchwałą Rady [...] z [...] października 2006 r., z drugiej zaś na konsekwencje prawne jakie wywołało uwłaszczenie na przedmiotowej nieruchomości [...] w W. i zawartą następnie przez ten Teatr umowę cywilnoprawną (akt notarialny z [...] grudnia 2000), na mocy której przeniesiono prawo użytkowania wieczystego dz. nr [...] na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej [...] w zamian za świadczenie wzajemne realizowane na działce nr [...] polegające na wybudowaniu na niej budynku Teatru. Wnioskiem z [...] lipca 2007 r. D. R., S.R. i E. W. (część następców prawnych dawnego właściciela) wystąpiły o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...], w części dot. działki nr [...] (pochodzącej z działki ew.nr [...]) i działki nr [...] (pochodzącej z działki ew. [...]) wskazując na wydanie jej z naruszeniem interesu prawnego następców prawnych przeddekretowego właściciela. W następstwie rozpoznania tego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju postanowieniem z [...] marca 2014 r., wydanym na podstawie art. 61 a w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Wojewody [...] w objętej żądaniem części, motywując to brakiem aktualnego i bezpośredniego interesu prawnego po stronie wnioskodawców, legitymujących ich do uruchomienia postępowania. Formułując tę ocenę Minister w skazywał, że ze względu na negatywną decyzję Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r., wydaną w przedmiocie złożonego przez ich poprzednika prawnego wniosku dekretowego, obecnie nie przysługują im żadne prawa ani roszczenia do gruntu, którym uwłaszczono [...]. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem inicjatorki postępowania nieważnościowego wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury i postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie, podtrzymując podnoszoną w nim argumentację. Minister podkreślał, że roszczenia następców prawnych byłego właściciela do gruntu, którym uwłaszczono Teatr, wygasło z chwilą uostatecznienia się decyzji dekretowej Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. W konsekwencji nie ma żadnych podstaw do uznania ich za strony postępowanie w sprawie o stwierdzenie nieważności dotyczącej tych gruntów decyzji Wojewody [...] z 1994 r. Na powyższe postanowienie D. R., S. R. oraz E. C. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zarzucając mu naruszenie art. 28 w zw. z art. ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. poprzez uznanie, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu oraz, że nie posiadają one interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji o uwłaszczeniu [...]. Ponadto naruszenie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 61a § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 k.p.a., polegające na utrzymaniu w mocy postanowienia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodzą przesłanki podmiotowe stanowiące przeszkodę wszczęcia postepowania nieważnościowego; a także naruszenie art. 7 i 157 § 2 k.p.a., polegające na niepodjęciu z urzędu postępowania w sytuacji, gdy w sprawie zachodzi wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia wad decyzji, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. W oparciu o tak sformułowane i rozwinięte w uzasadnieniu skargi zarzuty wniosły one o uchylenie w całości zakwestionowanego postanowienia oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie uznając, że zarzuty w niej podniesione stanowią wyłącznie polemikę z ustaleniami poczynionymi przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju, jak też poprzedzające je postanowienie tegoż organu z [...] marca 2014 r. nr nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., wydane zostały z naruszeniem przepisów art. 28 w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279) i art. 2 ust. 1 ustawy z dnia [...] września 1990 r. - o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.), co miało bezpośredni wpływ na wynik sprawy, gdyż konsekwencją naruszenia tych przepisów było nieuprawnione okolicznościami faktycznymi i prawnymi sprawy zastosowanie art. 61a § 1 k.p.a. Ostatni z przywołanych przepisów stanowi, że w sytuacji gdy żądanie, o którym mowa w art. 60 k.p.a. (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis ten znajduje zastosowanie w sprawach o stwierdzenie nieważności (o ile nie są one wszczynane z urzędu) z uwagi na treść art. 157 § 2 k.p.a., przewidującego możliwość inicjowania postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na żądanie strony. O tym zaś, kto jest stroną postępowania rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei – jak słusznie zauważał Minister, choć wyprowadził z tego wadliwe wnioski - upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. W konsekwencji stroną postępowania w sprawie o stwierdzenie stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nie tylko strona postępowania zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz także każdy podmiot, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tej decyzji. Postępowanie nieważnościowe, którego przeprowadzenia żądały skarżące dotyczyło decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r., którą organ ten, działając na podstawie art. 2 ust. 1-3 ustawy zmieniającej z 29 września 1990 r. orzekł o nabyciu z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] w W. prawa użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości położonej przy ul. [...] w W., oznaczonej jako działka ew. nr [...], co do części którego pozostawał wówczas nierozpoznany złożony przez ich poprzedniczkę prawną wniosek dekretowy o przyznanie prawa własności czasowej. Stanowiący materialnoprawna podstawę tej decyzji art. 2 ust. 1 zd drugie ww. ustawy zawiera zastrzeżenie, że uwłaszczenie nie może naruszać praw osób trzecich. W aspekcie zaś tego zastrzeżenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, konsekwentnie przyjmuje się pierwszeństwo praw poprzednich właścicieli dochodzących roszczeń do nieruchomości objętej uwłaszczeniem. Tytułem przykładu można tu przywołać pogląd wyrażony w uzasadnieniu do uchwały Składu Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r. sygn. akt I OPS 15/98 (ONSA 1999/3/75), gdzie rozważano problem wzajemnych relacji postępowania uwłaszczeniowego i postępowania zwrotowego. Wywodzono w niej, że prawo byłych właścicieli korzysta z zasady pierwszeństwa przed prawami państwowej osoby prawnej, ponieważ zostało im przyznane znacznie wcześniej niż uprawnienie państwowych osób prawnych do przekształcenia prawa zarządu w prawo użytkowania wieczystego w trybie art. 2 ust 1 ustawy zmieniającej. Argumentowano także, iż przekształcenie zarządu (prawa znacznie słabszego) w prawo użytkowania wieczystego gruntu oraz prawo własności wzniesionych na tym gruncie budynków i urządzeń, nie może odbywać się kosztem utraty przez byłego właściciela prawa do przywrócenia własności (prawa znacznie silniejszego), gdyż godziło by to w konstytucyjną zasadę ochrony własności. Pogląd ten skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela. Analogiczne rozumowanie, w ocenie Sądu, odnieść należy także do relacji pomiędzy postępowaniem uwłaszczeniowym i postępowaniem w przedmiocie roszczeń poprzednich właścicieli, bądź ich następców prawnych, wynikających z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Stąd osoby takie, jako osoby trzecie, o których mowa w art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej, mają niewątpliwie interes prawny kreujący ich przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu uwłaszczeniowym. A skoro tak to legitymują się one również tego rodzaju interesem w postępowaniu mającym na celu zweryfikowanie legalności wydanej w tym przedmiocie w trybie zwykłym decyzji, w zakresie w jakim narusza ona ich prawa. Mając zaś na względzie to, że decyzja uwłaszczeniowa ma charakter deklaratoryjny (a więc potwierdza określony stan, który zaistniał ex lege w przeszłości), bez znaczenia dla oceny ich interesu prawnego (a więc także statusu strony) jest fakt, że po wydaniu tej decyzji, a przed złożeniem wniosku o stwierdzenie jej nieważności, w przedmiocie zgłoszonych przez nich roszczeń dekretowych podjęto już negatywne rozstrzygnięcie. Postępowanie o stwierdzenie nieważności jest wszak odrębnym postępowaniem mającym na celu dokonanie oceny decyzji podjętej w sprawie administracyjnej z punktu widzenia przewidzianych art. 156 § 1 k.p.a. kwalifikowanych wad prawnych, a nie ponowne rozstrzyganie tej sprawy. Stąd powoływana przez Ministra okoliczność wygaśnięcia roszczeń dekretowych skarżących, będąca konsekwencją ostatecznej decyzji Marszałka Województwa [...] z [...] grudnia 2008 r. o odmowie przyznania ich poprzedniczce prawnej na zasadzie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. prawa użytkowania wieczystego gruntu objętego uwłaszczeniem, nie mogła rzutować na ocenę ich statusu w sprawie o stwierdzenie nieważności uwłaszczeniowej decyzji Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. Niezależnie jednak od powyższego nie sposób nie dostrzec, że jedną z przyczyn odmowy ustanowienia w trybie ww. dekretu prawa użytkowania wieczystego gruntu dawnej nieruchomości hipotecznej wchodzącej aktualnie w skład części działek nr [...]i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), był wzgląd na istnienie wówczas w obrocie prawnym ww. decyzji uwłaszczeniowej i jej skutki prawne. Sokoro zatem byt prawny tej decyzji stanowił jedną z wymienionych przez Marszałka Województwa przeszkód uniemożliwiających realizację przez następców prawnych byłego właściciela przewidzianych dekretem roszczeń do nieruchomości, to ewentualna eliminacja decyzji Wojewody [...] ze skutkiem ex tunc w sposób bezpośredni będzie oddziaływała na sferę przynależnych im praw i uprawnień. To zaś dodatkowo uzasadnia istnienie po ich stronie legitymacji, do skutecznego żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Skoro zatem skarżące legitymowały się opartym na normach prawa materialnego (zawartych w przepisach art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu) interesem prawnym uprawniającym je do skutecznego złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] w zakresie odnoszącym się do tej części gruntu, który objęty był złożonym przez ich poprzedniczkę a nierozpoznanym wówczas wnioskiem dekretowym, to odmowa wszczęcia z ich wniosku postępowania w tej sprawie z przyczyn o charakterze podmiotowych, nie miała usprawiedliwionych podstaw. Wydane zaś w tym przedmiocie postanowienie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] marca 2014 r. w sposób istotny narusza art. 28 k.p.a. w zw. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. oraz art. 2 ust. 1 ustawy zmieniającej z dnia 29 września 1990 r., a także art. 61a § 1 k.p.a. W konsekwencji narusza także te przepisy, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymujące je w mocy zaskarżone postanowienie tegoż organu z [...] sierpnia 2014 r. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku i sprowadzają się do wszczęcia i przeprowadzenia z wniosku skarżących postępowania nadzorczego przewidzianego w art. 156 § 1 i n. k.p.a., mającego za przedmiot decyzję Wojewody [...] z [...] grudnia 1994 r. w części odnoszącej się dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] dz [...].