II GSK 2748/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz (spr.) Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia del. WSA Joanna Tarno Protokolant Mateusz Rogala po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Z. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 923/14 w sprawie ze skargi Z. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Z. L. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. sygn. akt I SA/Ol 923/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Z. L. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2013 r. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w O. decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r., nr [...], działając m.in. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2, art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164 ze zm.), art. 58 i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316, z 2.12.2009r., str. 1, ze zm.), odmówił przyznania Z. L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W uzasadnieniu organ podniósł, że w związku z rozbieżnościami wykazanymi na podstawie kontroli pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną ustalono powierzchnię stwierdzoną (użytkowaną rolniczo) na 31,10 ha, przy deklaracji 39,99 ha. Zgodnie z art. 7 ust. 1a ustawy o płatnościach i art. 58 akapit drugi rozporządzenia nr 1122/2009, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną do jednolitej płatności obszarowej a powierzchnią stwierdzoną przekracza 20%, lecz nie więcej niż 50% powierzchni stwierdzonej, nie przyznaje się pomocy w danym roku. Ze względu na stwierdzoną różnicę 28,5852% między powierzchnią zadeklarowaną a powierzchnią stwierdzoną, kwalifikującą się do objęcia jednolitą płatnością obszarową organ odmówił przyznania JPO. Ponadto organ stwierdził, że w związku z przeprowadzoną kontrolą na miejscu stwierdzono nieprzestrzeganie norm oraz wymogów, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 39, poz. 211 ze zm.). Na powierzchni 0,41 ha (działka rolna B i VA) wykryto niezgodność w zakresie normy N.04.1. Natomiast na powierzchni 0,29 ha (działka rolna O) wykryto niezgodność w zakresie normy N.11. - plantacje zagajników o krótkiej rotacji oraz wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone, a na plantacjach zagajników o krótkiej rotacji stwierdzono niezachowanie minimalnego odstępu (1,5 m) od granicy sąsiedniej działki gruntu, na której została założona taka sama plantacja, lub użytkowanej jako grunt leśny lub stwierdzono niezachowanie minimalnego odstępu (3 m) pomiędzy zagajnikami a sąsiednimi działkami, które są użytkowane jako grunt rolny. W zakresie normy N.11.2 stwierdzono, że wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone. Organ wyliczył, że całkowita procentowa sankcja za niespełnienie norm wynosi 3 %. Dyrektor ARiMR po rozpatrzeniu odwołania strony od powyższej decyzji utrzymał ją w mocy decyzją z dnia [...] października 2014 r. Organ odwoławczy podkreślił, że w związku z wniesionym odwołaniem, kwestionującym wyniki przeprowadzonych kontroli na miejscu, Biuro Kontroli na Miejscu zweryfikowało ponownie raporty z kontroli, potwierdziło poprawność przeprowadzenia kontroli i nie znalazło podstaw do ponownego jej przeprowadzenia. Organ powołał się na § 1 ust. 1 i § 6 ust. 2 rozporządzenia z dnia 11 marca 2010 r. w sprawie minimalnych norm, zauważając, że wieloletnie plantacje trwałe są zachwaszczone na powierzchni 0,29 ha, a ponadto rolnik nie przeprowadzał na łąkach i pastwiskach wymaganego koszenia i usuwania okrywy roślinnej w terminie lub też nie były na nich wypasane zwierzęta. Stąd zasadnie stwierdzono nieprawidłowości o kodach N.11.2 i N.04.1. Organ nie dał ponadto wiary oświadczeniom świadków, złożonym przez stronę w dniu [...] lipca 2014 r., bowiem treść oświadczeń czterech osób ma identyczne brzmienie. Z. L. złożył na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego w Olsztynie. Do skargi dołączył wniosek o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentów, tj. z raportu czynności kontrolnych z 2009 r. w zakresie kwalifikacji powierzchni działek nr [...] i [...], decyzji z dnia [...].07.2014 r. wraz z załącznikami, protokołu do kontroli obligatoryjnej produkcji roślin i zwierząt z dnia [...].07.2014 r., map użytków gruntowych na okoliczność, że wskazane przez niego powierzchnie są zgodne ze stanem faktycznym oraz z powierzchniami uprzednio ustalonymi przez ten sam organ. Zdaniem skarżącego, organ powinien ponownie przeprowadzić wizytację terenową i dokonać pomiarów działek, gdyż kontrola na miejscu została przeprowadzona podczas wycinki drzew, krzewów, a pozostałości po wycince były przygotowane do wywiezienia. Stąd niezasadne jest wyłączanie z płatności części działek rolnych, na których leżą gałęzie, skoro te części działek przed położeniem gałęzi były wypasane lub wykoszone. Ponadto, deklarując powierzchnię działek rolnych na 2013 r., producent rolny polegał nie tylko na pomiarach własnych, ale też na bezpośrednio poprzedzających złożenie wniosku ustaleniach kontroli ARiMR w dniach [...].06.2009 r. i [...].07.2009 r. Podniósł, że na działce rolnej B i VA realizuje wariant 4.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków, co powoduje, że w przypadku użytkowania kośnego lub kośno- pastwiskowego wykonanie pokosu winno nastąpić najpóźniej do dnia 30 września, co organy pominęły stwierdzając nieprzestrzeganie normy N.04. W ramach programu rolnośrodowiskowego obowiązują go szczególne wymogi dotyczące koszenia i wypasu. Ponadto na działkach rolnych AA, B, I, J, PP, VA, Y, YY, Ł, został zadeklarowany wariant 4.1, stąd należy wziąć pod uwagę, że część działek zgodnie z ekspertyzą ornitologiczną nie może być wykaszana, a termin koszenia pozostałych części został określony od 1 sierpnia do 30 września, a nie do 31 lipca. Skarżący zwrócił też uwagę, że w kwestii działki rolnej O, na której stwierdzono nieprzestrzeganie normy N.11.2, błędnie usytuowane zostało zdjęcie nr 107 na szkicach wykonanych przez inspektorów terenowych, co m.in. świadczy o braku precyzyjności protokołu i jego integralnych załączników. Wyrokiem z dnia 28 stycznia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że zastrzeżenia skarżącego do kontroli na miejscu są bezzasadne. Ustalenia organu odnośnie powierzchni kwalifikującej działki do dopłat nie budzą zastrzeżeń. Wyniki kontroli na miejscu ze szczególnym uwzględnieniem dokumentacji fotograficznej, potwierdzają faktyczny sposób zagospodarowania działek rolnych i uzasadniają stanowisko organu co do rozbieżności pomiędzy obszarem zadeklarowanym we wniosku a powierzchnią stwierdzoną. W ocenie Sądu I instancji, skarżący nie podważył wyników kontroli. Sąd I instancji wyjaśnił następnie, że organ odwoławczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego. W sytuacji gdy w niniejszej sprawie zebrany przez organ I instancji materiał dowodowy nie budził wątpliwości organu odwoławczego, a strona nie wskazywała, o jakie konkretne dowody materiał ten należałoby uzupełnić, brak było podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a. Sąd nie podzielił argumentacji skarżącego, że zachodzi potrzeba wizytacji terenowej i ponownego pomiaru zgłoszonych działek. Stan faktyczny ustala się bowiem na podstawie danych terenowych ustalonych w określonym czasie i określonym miejscu. Sąd I instancji nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego, podnosząc, że art. 106 § 3 i § 5 p.p.s.a. nie może stanowić podstawy kwestionowania ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Z. L. złożył od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Ol 923/14 skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 - zwanej dalej "p.u.s.a.") w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 136 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że strona nie wskazywała, o jakie konkretnie dowody należałoby uzupełnić materiał dowodowy przez organ odwoławczy, co skutkowało brakiem podstaw do zastosowania art. 136 k.p.a., podczas gdy skarżący wyraźnie wskazywał na nieprawidłowości w kontroli dokonanej przez organ niższego stopnia, w szczególności w pomiarach powierzchni działek i zastosowanej metodzie wyliczenia, domagając się powtórnej wizytacji terenu, co doprowadziło do bezzasadnego nieuwzględnienia wniosku dowodowego skarżącego i nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, a w efekcie do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia; 2) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach w zw. z art. 78 § 1 i art. 136 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ wyższego stopnia w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy i podjął czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, co uzasadniało utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu niższego stopnia, podczas gdy nie przeprowadzono powtórnej wizytacji terenu celem dokonania ponownych pomiarów powierzchni, które umożliwiłyby zweryfikowanie zarzucanych przez skarżącego nieprawidłowości, mimo złożenia przez skarżącego takiego wniosku, co w efekcie doprowadziło do utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia; 3) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 1 ust. 7 ustawy o płatnościach, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej bez dostrzeżenia, że organ wyższego stopnia w znacznej mierze oparł się na okoliczności, że wnioskujący rolnik nie wnosił zastrzeżeń do doręczanych mu raportów, a zarzuty do nich sformułował dopiero w odwołaniu, podczas gdy organ niższego stopnia doręczył stronie pismem przewodnim z dnia [...] stycznia 2014 r. raport z czynności kontrolnych, nie dokonując pouczenia o możliwości wniesienia zastrzeżeń do jego treści, a ponadto w treści decyzji pierwszoinstancyjnej odwoływał się do raportu o nr [...], który nigdy stronie nie został doręczony; 4) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1, 2, ust. 3 ustawy o płatnościach, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ wyższego stopnia w sposób wyczerpujący rozpatrzył cały materiał dowodowy, podczas gdy rozpatrzył materiał dowodowy w sposób niewyczerpujący, a w szczególności zdjęcia działek, które zostały wykonane podczas kontroli nie w tym miejscu, w którym dana działka rolna faktycznie występuje, działek, które nie były zgłaszane do dopłat, a zostały uwzględnione jako obszar niekwalifikujący się do płatności, a nadto organ uznał jako niekwalifikujące się do płatności powierzchnie, które nie były wykoszone do 31 lipca ignorując okoliczność, że na tych działkach prowadzony jest wariant 4.1., który przewiduje odmienne terminy koszenia, co w efekcie doprowadziło do utrzymania zaskarżonej decyzji organu niższego stopnia w mocy; 5) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 15 ust. 5 rozporządzenia nr 65/2011 oraz art. 34 ust. 1-5 rozporządzenia nr 1122/2009, poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że dokonane pomiary spełniają wymogi wyrażone w przywołanych aktach prawa wspólnotowego, podczas gdy powierzchnia działek rolnych m.in. AA, PP, VA, YY została ustalona w wyniku działania matematycznego (porównywanie powierzchni scalonej działki z powierzchnią działek wytyczonych na potrzeby postępowania o przyznanie płatności), a nie poprzez dokonanie fizycznego pomiaru, co wiąże się z wysokim ryzykiem błędu rachunkowego i co stanowiło przyczynę powstania różnicy pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną, a powierzchnią stwierdzoną; 6) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że zarzut naruszenia art. 107 k.p.a. należało uznać za bezzasadny, podczas gdy organ w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił w sposób należyty I przekonywający, dlaczego odmówił dowodom przedstawionym przez skarżącego wiarygodności i mocy dowodowej, a w szczególności nie odniósł się do różnic wynikających między ustaleniem powierzchni stwierdzonych podczas kontroli na miejscu, a powierzchni stwierdzonych po kontroli na miejscu i kontroli administracyjnej, w szczególności co do działek rolnych B, G, O, R, S, T, U, VA, W; 7) art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez dokonanie przez Sąd I instancji niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej przejawiającej się w uznaniu, że organ odwoławczy zasadnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, podczas gdy w niniejszej sprawie zasadnym było uchylenie zaskarżonej decyzji organu I instancji i w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy; 8) art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a.; 9) art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez oddalenie zawnioskowanych dowodów z dokumentów uznając, że miały one na celu kwestionowanie ustaleń i oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, podczas gdy dokumenty te potwierdzają że wskazane przez skarżącego powierzchnie są zgodne ze stanem faktycznym oraz z powierzchniami uprzednio ustalonymi przez ten sam organ i potwierdzają zasadność podnoszonych przez skarżącego zastrzeżeń do przeprowadzonej w sprawie kontroli i jednocześnie zasadność wnioskowanej przez skarżącego ponownej wizytacji w terenie. Ponadto skarżący postawił zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 58 akapit drugi i art. 73 rozporządzenia nr 1122/2009 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach, poprzez oddalenie skargi na decyzję odmawiającą przyznania wnioskowanych płatności przez organ odwoławczy, podczas gdy decyzja ta była przedwczesna i winna zostać poprzedzona uzupełniającym postępowaniem dowodowym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że organ odwoławczy bezzasadnie nie uwzględnił jego wniosku dowodowego i nie przeprowadził uzupełniającego postępowania dowodowego. Skarżący podjął obszerną próbę wyłuszczenia organowi nieprawidłowości przy dokonywanej kontroli, przedkładając dowody, którymi dysponował. Nie mógł jednak, ze względu na charakter tego dowodu, wykonać powtórnej wizji terenowej bez chęci i działania ze strony organu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie została uwzględniona. W skardze kasacyjnej podniesiono przede wszystkim zarzuty procesowe, kwestionując tą drogą ustalenia faktyczne, poczynione przez organ w postępowaniu i przyjęte za podstawę odmowy przyznania Z. L. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wnoszący skargę kasacyjną zarzucił dopuszczenie się nieprawidłowości w pomiarach powierzchni działek zgłoszonych do płatności, wykonanych podczas kontroli przeprowadzonej przez organ na miejscu i w związku z tym domagał się przeprowadzenia powtórnej wizytacji terenu w celu dokonania ponownych pomiarów powierzchni, które umożliwiłyby zweryfikowanie zarzuconych nieprawidłowości. W związku z tymi zarzutami należy przypomnieć, że postępowanie administracyjne w takich sprawach ma cechy szczególne, nadane mu przepisami ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przejawiające się w ograniczeniu aktywności dowodowej organu prowadzącego postępowanie i nałożeniu na strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu obowiązku przedstawienia dowodów oraz składania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a więc przeniesieniu ciężaru dowodu faktu na osobę, która z tego faktu wywodzi skutki prawne (art. 3 ust. 3 ustawy). W świetle tych reguł dowodowych zarzuty skargi kasacyjnej, że organ bezzasadnie nie uwzględnił wniosku dowodowego strony, odmawiając przeprowadzenia powtórnej kontroli w terenie w celu zweryfikowania pomiarów powierzchni działek, nie są uzasadnione. Należy bowiem podkreślić, że wniosek strony o przeprowadzenie dowodu przez organ nie jest dowodem przedstawionym przez stronę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach. W ten sposób strona domaga od organu, aby ten przeprowadził dowód w postaci ponownych pomiarów działek, sama zaś takiego dowodu z pomiaru działek, który miałby zakwestionować wcześniejsze pomiary nie przedstawiła. Wnoszący skargę kasacyjną nie przedstawił wiarygodnych dowodów, które pozwoliłyby podważyć wyniki pomiarów dokonanych przez organ w toku kontroli na miejscu, np. pomiarów wykonanych przez uprawnionego geodetę. Organ i Sąd I instancji zasadnie zaś odmówiły wiarygodności złożonym przez Z. L. czterem pisemnym oświadczeniom świadków, pochodzącym z lipca 2014 r., identycznym w treści, stwierdzającym, że na spornych działkach w roku 2013 była prowadzona działalność rolnicza. Z tych wszystkich powodów nie mogą być uwzględnione zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania: art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 1 i 2, 3 i 4 i ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 78 § 1, 136, 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także zarzuty naruszenia art. 106 § 3 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. W konsekwencji nie ma również podstaw do uwzględniania zarzutu naruszenia prawa materialnego: art. 58 akapit drugi i art. 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 oraz art. 7 ust. 2 ustawy o płatnościach. Prawidłowo ustalone okoliczności faktyczne sprawy świadczą bowiem o tym, że istniały podstawy do zastosowania art. 58 akapit drugi rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 i do odmowy zastosowania art. 73 tego rozporządzenia. Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).