IV SA/Wa 2309/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Teresa Zyglewska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Paweł Groński, sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy - oddala skargę - Postanowieniem z dnia [...] lutego 2014 r. Regionalny Dyrektor Ochrony środowiska w O. odmówił uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stanicy wodnej, jako obiektu służącego dla celów agroturystycznych w gospodarstwie rolnym oraz budowie budynku mieszkalnego z wiatą, dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym o powierzchni 28,36 ha na działce oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], w obrębie O., gmina S. W ocenie organu I instancji planowane zamierzenie stoi w sprzeczności z § 5 ust. 1 pkt 8 uchwały w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu P. ponieważ inwestycja ma być realizowana w 100 metrowej strefie ochronnej jeziora [...]. Zdaniem organu w sprawie nie mogą też być zastosowane odstępstwa od powyższego zakazu. Proponowana zabudowa nie jest położona w zwartej zabudowie wsi, nie stanowi uzupełnienia siedliska rolniczego, nie jest to tren dostępu do wód publicznych zakresie niezbędnym do pełnienia funkcji plaż i kąpielisk, inwestycja nie stanowi zadania wykonywanego na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, akcji ratowniczej, działania związanego z bezpieczeństwem powszechnym, ani inwestycji celu publicznego. Po rozpoznaniu zażalenia wniesionego przez inwestora A. W. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ II instancji stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego w dniu [...] lipca 2014 r. weszła w życie uchwała nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] maja 2014 r. zmieniająca Uchwałę nr [...] z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że jest zobligowany do orzekania w oparciu o zmienione przepisy. Organ II instancji ustalił, że działka o powierzchni ponad 12 ha o nr ew. [...] położona jest bezpośrednio przy brzegu jeziora [...].. W zachodniej części działki, bliżej drogi, znajduje się zabudowa zagrodowa, budynek mieszkalny oraz budynki gospodarcze. Natomiast we wschodniej części działki, w odległości 25 - 40 m od brzegu jeziora zlokalizowanych jest 5 niewielkich budynków. Rejon inwestycji stanowią niezagospodarowane grunty użytków rolnych, a działki bezpośredni sąsiadujące o nr ew. [...] i [...] są niezabudowane. Planowany budynek stanicy wodnej, posiadający parter, poddasze użytkowe oraz zadaszony taras ma zostać zlokalizowany w odległości około 14 – 15 m o linii brzegowej jeziora [...]. Natomiast budynek mieszkalny, dobudowany do istniejącego budynku gospodarczego może zostać zlokalizowany w odległości ok. 60 75 m od linii brzegowej jeziora. Organ zauważył, że uchwała w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] wprowadza na tym terenie szereg zakazów. W § 5 ust. 1 pkt 8 wprowadzono zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja znajduje się w całości w pasie szerokości 100 m od brzegu zbiornika wodnego. Realizacja więc tej inwestycji bezspornie narusza zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska rozważył czy w sprawie nie zachodzą odstępstwa od tego zakazu, to jest czy dotyczy to urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zdaniem organu budynek mieszkalny nie stanowi urządzenia wodnego, tak samo jak stanica wodna. Organ przytoczył treść art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy prawo wodne, który wymienia co należy zaliczyć do urządzeń wodnych. GDOŚ wywiódł, że skarżący wskazał, że stanica będzie służyła do cumowania łodzi i innych pojazdów służących do przemieszczania się po powierzchni jeziora. Organ wywiódł, że cumowanie oznacza unieruchomienie jednostki pływającej przy nabrzeżu, kei, pomoście burcie innej jednostki, boi, pławie, dalbie, beczce cumowniczej, zatem obiekt do cumowania musi być zlokalizowany na wodzie lub bezpośrednio przy jej brzegu. Skoro budynek stanicy ma być oddalony od brzegu jeziora co najmniej 14 m, organ odwoławczy uznał, ze nie będzie on służył do cumowania łodzi, a co najwyżej do ich przechowywania. Ponadto zdaniem organu II instancji przewozy międzybrzegowe to żegluga śródlądowa, która polega na przewożeniu statkami towarów i osób, między dwoma przeciwległymi brzegami. Do cumowania tych statków przy brzegu i umożliwienia wjechania na te promy potrzebne są odpowiednie budowle stałe albo ruchome, np. pomosty pływające umożliwiające połącznie z brzegiem przy zmiennych poziomach wody, w niektórych wypadkach również liny pociągowe rozpięte między brzegami. Tym samym stanica wodna nie stanowi stałego urządzenia służącego do dokonywania przewozów międzybrzegowych. W ocenie organu budynek mieszkalny jak i stanica wodna nie są obiektami służącymi wyłącznie do prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Tego rodzaju odstępstwo nie może więc mieć zastosowania. W ocenie organu także wyjątki wymienione w § 5 ust. 5 pkt 1,2,6,7 i 8 uchwały w sprawie OChK pojezierza [...] nie mają w sprawie zastosowania. W odniesieniu do wyjątku dotyczącego obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, GDOŚ wskazał, że w uchwale Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] października 2000 r. teren działki o nr ew. [...] w obrębie O. zlokalizowany jest w obszarze "[...]" strefy SII, to jest obszarze predysponowanym do rozwoju rolnictwa w strefie obejmującej tereny rolnicze, leśne i osadnicze, poza terenami skupionej zabudowy wsi. Zdaniem organu przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Badając możliwość zastosowania odstępstwa dotyczącego uzupełnienia zabudowy pod warunkiem nie zmniejszenia odległości zabudowy od brzegów wód w odniesieniu do zabudowy występujących na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających, organ stwierdził, że działki bezpośredni przyległe są niezabudowane, zatem nie można ustalić odległości zabudowy od brzegu jeziora, która nie może zostać zmniejszona. Organ przeanalizowała możliwość zastosowania odstępstwa dla zabudowy nowych oraz odbudowy, nadbudowy i rozbudowy obiektów budowlanych w granicach zabudowanej budynkiem działki budowalnej w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, po warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy: a0 na tej działce, albo b0 na działce bezpośrednio przylegającej w przypadku, gdy odległość zabudowy od brzegów wód na tej działce jest mniejsza niż odległość zabudowy od brzegów wód na działce, na której lokalizowany, odbudowywany, nadbudowywany lub rozbudowywany jest obiekt budowalny. Organ stwierdził, że na działce objętej wniosek najbliżej brzegu zlokalizowany jest jeden z pięciu budynków gospodarczych (ok. 25 m), natomiast budynek stanicy wodnej może stanąć w odległości 14-15 m od linii brzegowej jeziora, a dobudowany budynek mieszkalny w odległości ok. 60 -75 m od tej linii. Zdaniem GDOŚ lokalizacja stanicy wodnej w planowanych liniach rozgraniczających wskazanych w projekcie decyzji o warunkach zabudowy będzie powodowała zmniejszenie dotychczasowej odległości zabudowy względem brzegu jeziora. Działki bezpośrednio przylegające są niezabudowane. Odstępstwo może więc mieć zastosowanie do budynku mieszkalnego, ale nie do stanicy wodnej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wzniósł A. W., wywodząc, że w sprawie mogą być zastosowane odstępstwa wynikające z § 5 ust. 1 pkt. 8 dotyczące budowy urządzeń wodnych i obiektów umożliwiających prowadzenie racjonalnej gospodarki rolnej. W ocenie skarżącego stanica wodna, która będzie miejscem przystanku i przechowywania łodzi i innych pojazdów służących do przemieszczania się po powierzchni jeziora jest urządzeniem wodnym w rozumieniu ustawy Prawo wodne. Ponadto skarżący stwierdził, że można zastosować wobec niego inne odstępstwo, albowiem prowadzi działalność rolną, którą zamierza rozszerzyć o agroturystykę. Wnioskowana inwestycja będzie więc potrzebna do prowadzenia takiego gospodarstwa. Inwestycja ta ma być budowana na istniejących ruinach i fundamentach, co może wskazywać na fakt odbudowy i rozbudowy obiektu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację zwartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż skarga A.W. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 t.j.) decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 , i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w odniesieniu do innych niż wymienione w pkt 7 (park narodowy i jego otulina) obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Działka na której ma być zlokalizowana inwestycja polegająca na budowie stanicy wodnej, jako obiektu służącego do celów agroturystycznych w gospodarstwie rolnym, budowie budynku mieszkalnego z wiatą dobudowanych do istniejącego budynku gospodarczego, w ramach zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym, położona jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Sejmik Województwa [...] uchwałą z dnia [...] maja 2011 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...], w oparciu o art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (DZ. U. z 2013 r., poz. 627, t.j.) określił zakazy właściwe dla tego obszaru. Uchwała ta została zmieniona Uchwałą Nr [....] z dnia [...] maja 2014 r., weszła w życie [...] lipca 2014 r. i w oparciu o tak zmienioną uchwałę wydając postanowienie z dnia [...] września 2014 r., procedował organ odwoławczy. Paragraf 5 ust. 1 pkt 8 powyższej uchwały wprowadził zakaz lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej. Zgodzić należy się z organem, że powyższe odstępstwo nie mogło mieć zastosowania w rozpoznawanej sprawie. Budynek mieszkalny z całą pewnością nie jest urządzeniem wodnym. Rozważeniu zaś podlega czy urządzenie takie stanowi stanica wodna. Definicję urządzenia wodnego zawiera art. 9 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r., poz. 145 ze zm.). Urządzenie wodne zdefiniowane jest tam jako urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich. W szczególności za takie urządzenia ustawodawca uznaje: budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, obiekty energetyki wodnej, wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Przepis ten nie wylicza, więc stanicy wodnej, jako urządzania wodnego. Wyliczenie to jest jednak wyliczaniem przykładowy. W ocenie skarżącego stanica wodna ma służyć do cumowania łodzi i innych pojazdów przemieszczających się po powierzchni jeziora. Zasadnie więc organ przyjął, że obiekt do cumowania musi być zlokalizowany na wodzie lub bezpośrednio przy jej brzegu. Umiejscowienie tak jak w przedmiotowym przypadku w odległości, 14 – 15 m od brzegu uniemożliwi, aby obiekt ten spełniał te zadania. Przy braku definicji legalnej stanicy wodnej, słusznie GDOŚ sięgnął do Słownika Języka Polskiego, który jako stanicę wodną nakazuje rozumieć schronisko turystyczne przy szlaku wodnym, wyposażone w przechowalnie łodzi, warsztaty naprawcze i inne urządzenia. Stanica wodna nie będzie więc urządzeniem wodnym w rozumieniu przepisów prawa wodnego. Zarówno budynek mieszkalny, jak i stanica wodna nie są obiektami służącymi racjonalnej gospodarce rolnej, leśnej lub rybackiej. Podkreślić należy, że dla prowadzenia racjonalnej gospodarki rolnej nie jest niezbędne, aby budynek mieszkalny był zlokalizowany w odległości mniejszej niż 100 m od linii brzegowej jeziora. Stanica wodna nie jest zaś bezpośrednio związana z prowadzeniem gospodarki rolnej. Odstępstwo powyższe nie może mieć więc w tym przypadku zastosowania. Twierdzenia skarżącego, że zamierza rozszerzyć działalność na agroturystykę nie może zmienić zapatrywania, że zarówno budynek mieszkalny jak i stanica wodna nie służą bezpośrednio racjonalnej gospodarce rolnej. Nie ma przy tym znaczenia fakt, że mogłoby to znacząco wpłynąć na rentowność gospodarstwa, albowiem pojęcie racjonalnej gospodarki rolnej nie jest tożsame z jego rentownością. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie nie zachodzą także inne odstępstwa, określone w uchwale w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...]. Nie zachodzi przypadek, o którym mowa w § 5 ust. 5 pkt 3 dotyczący odstąpienia od zakazu, gdy dotyczy on obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów, dla których przed wejściem w życie niniejszej uchwały uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, w którym nie określono granic zwartej zabudowy miasta lub wsi, również obszarów wskazanych w obowiązującym studium jako tereny zabudowane. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S. uchwalone w 2000 r. w art. 13 ust. 3 pkt 2 określa, że teren na którym położona jest działka inwestora predysponowany jest do rozwoju funkcji rolniczej. Działka ta nie jest więc położona na obszarze zwartej zabudowy miast i wsi określonym w studium. Nie jest także kwestionowane przez skarżącego, że w sprawie nie zachodzi uzupełnienie zabudowy pod warunkiem nie zmniejszania odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy występującej na działkach budowlanych bezpośrednio przylegających, albowiem działki te są niezabudowane. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego twierdzenia skarżącego zawarte w skardze, jak i przedstawione na rozprawie, że budowa stanicy wodnej jest faktycznie odbudową nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Skarżący wyjaśnił, że zamierza pobudować stanicę wodną na fundamentach starej, przedwojennej, drewnianej szopy. Tego rodzaju działań nie można uznać za odbudowę. Co należy rozumieć pod pojęciem odbudowy wyjaśnia art. 4 pkt 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działań żywiołu (Dz. U. Nr 84, poz. 906, ze zm.). Przepis ten odbudowę definiuje jako odtworzenie obiektu budowlanego w całości lub w części. Pomocna w rozumieniu pojęcia odbudowa może być także treść § 3 pkt 12 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 10 września 1998 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle kolejowe i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 151, poz. 987 ze zm.), zgodnie z którym przez odbudowę budowli kolejowej rozumie się wykonanie nowej budowli kolejowej w miejsce niesprawnej lub nieczynnej budowli kolejowej. Zgodnie zaś ze Słownikiem Języka Polskiego PWN odbudowa to odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone. Z przytoczonych powyżej definicji wynika jednoznacznie, że odbudowany może być ten sam rodzaj obiektu. Nie kwestionowanym jest, że na działce stanowiącej własność skarżącego nie funkcjonowała stanica wodna, a jedynie drewniana szopa. Nie jest możliwe zatem odbudowanie stanicy wodnej. Pobudowanie stanicy wodnej na fundamentach drewnianej szopy nie jest bowiem odbudową. Odstępstwo, o którym mowa w § 5 ust. 5 pkt 5 uchwały w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Pojezierza [...] nie ma w sprawie zastosowania. Wybudowanie stanicy wodnej spowoduje zmniejszenie dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód ustalonej w odniesieniu do zabudowy znajdującej się na działce objętej planowaną inwestycją, działki bezpośredni przylegające są zaś niezabudowane. Wbrew zarzutom skargi w sprawie nie zachodzi także przypadek, o którym mowa w § 5 ust 5 pkt 6 uchwały. Zakaz ten nie dotyczy siedlisk rolniczych w zakresie uzupełnienia zabudowy zagrodowej o obiekty służące do prowadzenia gospodarstwa rolnego, w tym obiekty służce agroturystyce, pod warunkiem nie zmniejszania dotychczasowej odległości zabudowy od brzegów wód. Zlokalizowanie stanicy wodnej w odległości 14 – 15 m, w sytuacji, kiedy budynek gospodarczy położony najbliżej jeziora zlokalizowany jest w odległości ok 25 m nie pozwoli na spełnianie tego warunku. Fakt, że warunek taki zostanie spełniony w odniesieniu do budynku mieszkalnego, który ma być położony w odległości ok. 60 – 75 m od linii brzegowej jeziora, nie przesądza o wadliwości wydanego postanowienia, albowiem organ zobligowany jest to oceny projektu decyzji o warunkach zabudowy jako całości. Mając na względzie powyższe rozważania w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skarga została oddalona.