IV SA/Wa 2626/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka (spr.), sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Zaskarżoną do Sądu decyzją z [...] września 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych, działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267), dalej "k.p.a." oraz na podstawie art. 1 ust. 1 ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (Dz. U. z 2004 r. Nr 167, poz. 1758), dalej również "ustawa", utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie zezwolenia E. Sp. z o.o. z siedzibą w W., dalej również "Spółka" lub "strona skarżąca", na nabycie prawa własności nieruchomości. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy. E. Sp. z o.o. zwróciła się do Ministra Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wydanie zezwolenia na nabycie przez nią jako cudzoziemca działek o numerach: [...] [...], [...], [...], [...], [...] położonych w obrębie R., gmina P., woj. [...], stanowiących własność M. L.. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] maja 2012 r. zezwolił Spółce na nabycie prawa własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 8,0900 ha (punkt I decyzji) oraz umorzył z urzędu jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na nabycie przez Spółkę własności nieruchomości oznaczonych nr [...], [...], [...] i [...] o łącznej powierzchni 352 100 ha (punkt II decyzji). Po rozpatrzeniu wniosku M. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] maja 2012 r. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] sierpnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 9 sierpnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/12 uchylił decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] sierpnia 2012 r. w części w jakiej utrzymuje w mocy punkt I decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2012 r. oraz uchylił pkt I decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych z [...] maja 2012 r. W ocenie Sądu organ dopuścił się naruszenia art. 77 § 1, art. 7, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne zebranie materiału dowodowego i w konsekwencji brak wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego. Doprowadziło to do wydania rozstrzygnięcia, które nie znajduje uzasadnienia w treści art. 1a ustawy, a w szczególności art.1a ust. 1 pkt. 1 tej ustawy. Sąd zobligował organ do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ustalenia, czy nabycie to nie spowoduje zagrożenia obronności, bezpieczeństwa państwa lub porządku publicznego oraz czy nie sprzeciwiają się temu względy polityki społecznej i zdrowia społeczeństwa. Ponownie rozpoznając sprawę Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] czerwca 2014 r. wydał E. Sp. z o.o. zezwolenie na nabycie nieruchomości oznaczonych jako działki [...] i [...] położonych w obrębie R., gmina P., stanowiących własność M. L.. M. L. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z [...] czerwca 2014 r. Ministra Spraw Wewnętrznych. Do wniosku dołączyła oświadczenie o cofnięciu zamiaru zbycia nieruchomości objętych wnioskiem na rzecz E. Sp. z o.o. i w konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania, zgodnie z art. 3b ustawy. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] września 2014 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że aktem notarialnym z [...] sierpnia 2009 r. Rep. A nr [...], stanowiącym przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości, M. L. zobowiązała się zbyć na rzecz spółki E. Sp. z o.o. nieruchomości objęte wnioskiem. Wskazana umowa zakładała, że przyrzeczona umowa sprzedaży zostanie zawarta nie później niż 31 grudnia 2012 r. W związku z upływem ww. terminu Spółka w dniu 23 stycznia 2013 r, wystąpiła do Sądu Okręgowego w G. z powództwem o zobowiązanie M. L. do zawarciu z E. Sp. z o.o. przyrzeczonej umowy sprzedaży. Postanowieniem Sądu Okręgowego w G. z [...] września 2013 r. postępowanie sądowe zostało zawieszone, do czasu zakończenia postępowania administracyjnego z wniosku E. Sp. z o.o. o wydanie zezwolenia na nabycie nieruchomości, gdyż powołana umowa przedwstępna została zawarta m.in. pod warunkiem uzyskania przez kupującego zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych na nabycie nieruchomości. Dalej organ wywiódł, że oświadczenie M. L. o cofnięciu woli zbycia nieruchomości na rzecz E. Sp. z o.o. nie jest skuteczne. W ocenie organu powyższe oświadczenie w pierwszej kolejności należy złożyć drugiej stronie i oświadczenie to powinno być skutecznie złożone (a więc w sposób wywołujący określone skutki prawne). Zdaniem organu nadesłanie organowi, jak i drugiej stronie oświadczenia o braku woli zbycia nieruchomości, czy też upływ terminu wynikający z umowy przedwstępnej nie powoduje wygaśnięcia zobowiązania M. L. do zbycia nieruchomości na rzecz wnioskodawcy. Strony nadal bowiem łączy stosunek obligacyjny wynikający z umowy przedwstępnej zawartej w formie aktu notarialnego. Organ podniósł, że oświadczenie o zamiarze zbycia nieruchomości ma charakter cywilnoprawny i jego złożenie wywołuje wszelkie skutki prawne przewidziane przepisami prawa. Skutki te są uzależnione m.in. od formy w jakiej powyższe oświadczenie zostało złożone (zwykła forma pisemna, forma notarialna) i nie podlegają ograniczeniom w stosunku do cudzoziemców. Tym samym wola zbycia wyrażona w formie notarialnej wiąże zbywcę i organ do czasu ewentualnego, skutecznego podważenia ważności zawartej umowy (wyrażonej woli zbycia). W sytuacji złożenia przez zbywcę przed organem oświadczenia o uchyleniu zgody na zbycie nieruchomości, sprowadzałoby się do tego, że organ każdorazowo, bez możliwości dokonania oceny skuteczności złożonego oświadczenia, byłby zobowiązany do umorzenia postępowania. Tym samym zawarcie przez cudzoziemca umowy przedwstępnej w formie aktu notarialnego nie chroniłoby go przed uchyleniem się przez zbywcę od obowiązku wynikającego z umowy przedwstępnej. Skarga na decyzję z [...] września 2014 r. Ministra Spraw Wewnętrznych wywiodła M. L. i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 3b ustawy z 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców poprzez jego niezastosowanie tzn. wydanie decyzji zezwalające na nabycie nieruchomości przez cudzoziemca po złożeniu przez skarżącą oświadczenia, że nie zamierza zbyć nieruchomości cudzoziemcowi starającemu się o zezwolenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że już na etapie postępowania sądowoadministracyjnego zakończonego wyrokiem WSA w Warszawie z 9 sierpnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 2457/12 podnosiła, że nie zamierza zbyć nieruchomości cudzoziemcowi starającemu się o zezwolenie na nabycie własności ww. działek. Sąd nie rozważał jednak tej kwestii, albowiem ocena legalność zaskarżonej wówczas decyzji dotyczyła stanu faktycznego ustalonego w dacie jej wydania. Skarżąca o tym, że nie zamierza zbyć nieruchomości E. Sp. z o.o. informowała również organ w ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym i wnosiła o umorzenie postępowania. W ocenie skarżącej jej oświadczenie jako zbywcy nieruchomości o tym, że nie zamierza jej zbyć starającemu się o zezwolenie cudzoziemcowi, była przesłanką obligującą organ do umorzenia postępowania w oparciu o art. 3b ustawy. Przepis ten nie zastrzega żadnej szczególnej formy takiego oświadczenia, podobnie jak przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie określają formy, w jakiej właściciel nieruchomości miałby oświadczać o zamiarze zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca. Skarżąca stoi na stanowisku, że wystarczy zatem każde oświadczenie, dokonane w jakiejkolwiek formie, wyrażające wolę danej osoby w dostatecznym stopniu. Ustawa nie daje natomiast uprawnień organowi do badania skuteczności złożonego oświadczenia w sferze cywilnoprawnej. Skarżąca dodała, że informowała organ, że w postępowaniu przed Sądem Okręgowym w G., sygn. akt [...] kwestionuje istnienie stosunku obligacyjnego łączącego skarżącą ze Spółką. Niemniej jednak, stwierdzenie organu, że "strony nadal łączy stosunek obligacyjny wynikający z umowy przedwstępnej zawartej w formie aktu notarialnego" oznacza, że organ zastąpił sąd powszechny i przesądził o istnieniu stosunku obligacyjnego łączącego obie strony. Minister Spraw Wewnętrznych w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Uczestnik postępowania P. Sp. z o.o. (dawniej E. Sp. z o.o.) w piśmie z 12 lutego 2015 r. wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 , ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kierując się powyższymi kryteriami Sąd uznał, iż w przedmiotowej sprawie skarga jest zasadna. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 24 marca 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców (t.j. Dz. U. z 2004 r., nr 167, poz. 1758, ze zm.) zgodnie z którym, nabycie nieruchomości przez cudzoziemca wymaga zezwolenia. Zezwolenie jest wydawane, w drodze decyzji administracyjnej, przez ministra właściwego do sprawa wewnętrznych, jeżeli sprzeciwu nie wniesie Minister Obrony Narodowej, a w przypadku nieruchomości rolnych, jeżeli sprzeciwu również nie wniesie minister właściwy do spraw rozwoju wsi. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 1 ust. 4 ww. ustawy nabyciem nieruchomości w rozumieniu tej ustawy jest nabycie prawa własności nieruchomości lub prawa użytkowania wieczystego na podstawie każdego zdarzenia prawnego. Przy czym pojęcie "zdarzenie prawne" jest szerokie i obejmuje również czynność prawną nabycia nieruchomości w drodze umowy kupna – sprzedaży. Do zawarcia umowy kupna – sprzedaży wymagana jest zgodna wola obu stron tej umowy, tj. kupującego i sprzedającego. Zgodnie z dyspozycja art. 3b ustawy z 1920 r. o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców postępowanie w sprawie wydania zezwolenia umarza się, gdy wystąpi o to cudzoziemiec, na którego wniosek je wszczęto, a także gdy właściciel lub wieczysty użytkownik nieruchomości oświadczy, że nie zamierza jej zbyć na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie. Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wynika, że M. L. i Spółka w organizacji działająca pod firmą: E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w W. w dniu [...] sierpnia 2009 r. zawarły w formie aktu notarialnego przedwstępną umowę sprzedaży nieruchomości obejmującą m.in. działki nr [...] i [...] położone w obrębie R., gmina P., woj. [...]. Na podstawie tej umowy M. L. jako sprzedający i Spółka w organizacji działająca pod firmą: E. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w organizacji z siedzibą w W. jako kupujący, zobowiązali się zawrzeć umowę sprzedaży obejmującą m.in. działki nr [...] i [...] na warunkach określonych w tej umowie. Z powyższej umowy wynika zamiar zbycia przez M. L. m.in. działek nr [...] i [...]. na rzecz kupującego określonego w tej umowie. Zamiar zbycia nieruchomości jest oświadczeniem woli skarżącej zawartym w przedwstępnej umowie sprzedaży nieruchomości. Zgodnie z art. 60 k.c. z zastrzeżeniem wyjątków w ustawie przewidzianych, wola (oświadczenie woli) osoby dokonującej czynności prawnej może być wyrażona przez każde zachowanie się tej osoby, które ujawnia jej wolę w sposób dostateczny, w tym również przez ujawnienie tej woli w postaci elektronicznej. Zatem wolę sprzedaży skarżąca wyraziła w umowie przedwstępnej, która to umowa jest przyrzeczeniem zbycia nieruchomości pod określonymi warunkami i w określonym terminie. Wola ta została wyrażona w umowy zawartej w formie aktu notarialnego. Jak każde oświadczenie woli, również oświadczenie o zamiarze zbycia nieruchomości na rzecz cudzoziemca ubiegającego się o zezwolenie, może być zmienione lub cofnięte. Skarżąca oświadczeniem z dnia 25 czerwca 2014 r. skierowanym do E. Sp. z o.o. oświadczyła, że cofa zamiar zbycia działek nr [...] i [...] wyrażony w umowie przedwstępnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. Oświadczenie to dotarło do E. Sp. z o.o. 30 czerwca 2014 r. Zgodnie z art. 77 § 3 k.c. jeżeli umowa została zawarta w innej formie szczególnej, jej rozwiązanie za zgodą obu stron wymaga zachowania takiej formy, jaką ustawa lub strony przewidziały w celu jej zawarcia; natomiast odstąpienie od umowy albo jej wypowiedzenie powinno być stwierdzone pismem. Z przepisu tego wynika, że jeżeli umowa została zawarta w innej formie szczególnej, np. w akcie notarialnym, to jedynie w wypadku zgodnego rozwiązania umowy przez strony ustawodawca zastrzegł tożsamość formy, natomiast do odstąpienia od umowy lub jej wypowiedzenia wystarczy zachowanie dowolnej formy pisemnej. Również przepisy ustawy o nabywaniu nieruchomości przez cudzoziemców nie zastrzegają żadnej szczególnej formy oświadczenia, o którym mowa w art. 3b tej ustawy. Wystarczy zatem każde oświadczenie odpowiadające wymogom art. 60 k.c. Z powyższego wynika, że oświadczeniem z dnia 25 czerwca 2014 r., skarżąca skutecznie cofnęła wyrażoną w umowie przedwstępnej z dnia [...] sierpnia 2009 r. zgodę na zbycie działek nr [...] i [...] na rzecz E. Sp. z o.o., co obligowało organ do umorzenia postępowania na podstawie art. 3b ustawy. Z tych wszystkich względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 135 oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.