I OSK 1978/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 6 kwietnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Infrastruktury i Rozwoju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 3135/14 w sprawie ze skargi B. B., L. B. i E. W. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od B. B., L. B. i E. W. solidarnie na rzecz Ministra Infrastruktury i Budownictwa kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z dnia 25 lutego 2015 r. (sygn. akt I SA/Wa 3135/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. B., L. B. i E. W., uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Decyzją z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...], działając na podstawie art. 7, 8 ust. 4, 5, 8, 10, 12 i art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz art. 97 k.p.a., Naczelnik Dzielnicy Warszawa [...] ustalił na rzecz: J. P., S. W. i K. M. odszkodowanie za: zabudowania, uprawy roślinne oraz grunt nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", nr rej. hip. [...], o powierzchni 642 m kw. Następnie, orzekając na wniosek: B. B., L. B. i E. W., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności w/w decyzji, zauważając, że kwestionowana decyzja nie była obarczona jakąkolwiek z wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. a podnoszony przez wnioskodawczynie zarzut nieprzeprowadzenia w postępowaniu odszkodowawczym rozprawy administracyjnej a w konsekwencji niezapewnienie stronom możliwości zapoznania się z wyceną nieruchomości, nie zasługiwał na uwzględnienie bowiem strony zapoznały się z powyższą wyceną i nie wnosiły do niej żadnych zastrzeżeń. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że na podstawie art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, odszkodowanie mogło być przyznane poprzednim właścicielom nieruchomości warszawskich lub ich następcom prawnym, jeżeli nieruchomość spełniała łącznie dwa warunki: była domem jednorodzinnym lub działką budowlaną przeznaczoną pod budowę domu jednorodzinnego przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy oraz przeszła na własność Skarbu Państwa po wejściu w życie ww. ustawy tj. po dniu 5 kwietnia 1958 r. Jednocześnie, biorąc pod uwagę, iż wszystkie grunty na obszarze m. st. Warszawy stały się własnością komunalną z dniem wejścia w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, a następnie własnością Państwa - zgodnie z wykładnią celowościową - za datę przejścia gruntu na rzecz Skarbu Państwa na użytek tej ustawy uznaje się datę faktycznej utraty władania nieruchomością przez dotychczasowych właścicieli. Wobec powyższego Minister wskazał, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji Naczelnika Dzielnicy nieruchomość położona przy ul. [...] była zabudowana domem jednorodzinnym, co potwierdzały: elaborat szacunkowy sporządzony przez uprawnionego biegłego w styczniu 1973 r. oraz zeznania J. P. i S. W.. Spełniona została także w tym przypadku druga przesłanka, tj. utrata władania przez dotychczasowych właścicieli nieruchomością, która nastąpiła po dniu [...] kwietnia 1958 r. Fakt ten potwierdzała okoliczność wydania decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] maja 1972 nr [...] i przejęcie gruntu przez inwestora w dniu [...] lipca 1972 r. Organ nadzoru podkreślił, iż z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynikało, że w toku postępowania odszkodowawczego organ przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania, zostały sporządzone przez biegłych rzeczoznawców - zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Strony w toku postępowania miały także zapewnioną możliwość zapoznania się z operatami, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami a zatem nie znajdowała w niniejszej sprawie potwierdzenia teza, iż strony nie mogły w sposób wyczerpujący zapoznać się ze zgromadzonym materiałem. W szczególności wskazano w tym miejscu, że J. P. w dniu 17 maja 1973 r. oraz S. W. w dniu 12 października 1973 r. oświadczyły, że zapoznały się z wartością szacunkową, zawartą w elaboratach i nie wnoszą zastrzeżeń. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wyjaśniono zaś, iż wysokość odszkodowania oparto na sporządzonych w styczniu 1973 r. elaboratach i na egzemplarzu decyzji, znajdującym się w aktach sprawy. S. W. i J. P. potwierdziły zaś, że decyzję otrzymały w dniu 24 kwietnia 1974 r. oraz nie wnoszą od niej odwołania. W związku z powyższym Minister, odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, zauważył, iż nieprzestrzegania przez ówczesne organy określonych procedur nie oznaczało jeszcze, że decyzja, wydana w takim postępowaniu, była obarczona wadą, skutkują stwierdzeniem jej nieważności, w szczególności w sytuacji, gdy strony, prawidłowo zawiadomione o prowadzonym postępowaniu, nigdy nie kwestionowały żadnych czynności przeprowadzonych w jego toku ani też sporządzonych wycen. Niewątpliwie nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowiła naruszenie art. 22 omawianej ustawy, jednakże takie naruszenie należało rozważać w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. Zatem, najistotniejszą do ustalenia w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji powinna być kwestia, czy powyższe uchybienia miały wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Nie można bowiem było przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który miał zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznaczało, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konkludując, Minister stwierdził, że w postępowaniu odszkodowawczym strony brały aktywny udział w ustaleniu na ich rzecz odszkodowania i (J. P. i S. W.) nie kwestionowały wysokości ustalonego odszkodowania ani też metody wyceny. Natomiast K. M. - po której spadek nabył Skarb Państwa - z uwagi na brak znanego adresu zamieszkania nie uczestniczyła w postępowaniu, jednakże nie wynikało to z zaniedbań organu. Wyżej przedstawiona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. stała się przedmiotem skargi L.B., E. W. i B. B. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucono organowi naruszenie: art. 7, 77, 80 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Uchylając – na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." – zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną przez nią w mocy decyzję Wojewody [...]z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga miała usprawiedliwione podstawy. Sąd na wstępie przytoczył treść art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i stwierdził, że w świetle jego treści, ustalając odszkodowanie za opisane w tym przepisie nieruchomości, organ prowadzący postępowanie powinien procedować, tak jak przy ustalaniu odszkodowania za wywłaszczenie, przestrzegając procedury i zasad określonych m.in. w rozdziałach 1-4 w/w ustawy. Jednym z wymogów właściwego przeprowadzenia postępowania było zaś w tym przypadku przeprowadzenie rozprawy administracyjnej (art.19, 21 i 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.). Odszkodowanie ustalało się bowiem na podstawie jej wyników, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych, powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Odnosząc się do treści art. 22 omawianej ustawy, Sąd wyjaśni iż kwestii znaczenia naruszenia tego przepisu zostało poświęconych wiele orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, z których wynika, iż orzecznictwo stoi konsekwentnie na stanowisku, że charakter uchybienia, jakim była nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, winien być rozważany w kontekście całości postępowania prowadzonego w tej sprawie. Sam bowiem brak obecności biegłych na rozprawie, stanowiąc naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (po dniu 28 listopada 1973 r. art. 22 tej ustawy), nie może być oceniany w kategoriach przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji odszkodowawczej z powodu rażącego naruszenia prawa. W każdym więc przypadku ocena, czy stwierdzone naruszenie prawa miało charakter rażący - w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - winna uwzględniać całokształt okoliczności danej sprawy. Zdaniem Sądu, ponieważ w niniejszej sprawie istota sporu nie sprowadzała się do braku udziału biegłych na rozprawie, ale do kwestii braku jej przeprowadzenia, to uchybienie dotyczące wyżej wspomnianego art. 22 należało oceniać w inny sposób. Sąd wskazał w tym miejscu, że w aktach sprawy znajdowały się elaboraty szacunkowe z 1973 r. poświęcone wycenie: gruntu położonego w Warszawie przy ul. [...], zabudowań znajdujących się na nim oraz materiałów roślinnych. Strony zostały przesłuchane oraz udostępniono im sporządzone elaboraty szacunkowe a także J. P. i S. W. oświadczyły, że zapoznały się z wartością szacunkową i nie wnoszą do niej zastrzeżeń, ale w aktach sprawy brak było protokołu z rozprawy. Fakt jej przeprowadzenia nie wynikał także z uzasadnienia kwestionowanej decyzji i brak było także zawiadomień (ani jakiejkolwiek wzmianki) o jej wyznaczeniu zaś akta były ponumerowane. W tych okolicznościach więc – zdaniem Sądu - należało zgodzić się ze stroną skarżącą, że brak było jakichkolwiek dowodów na to, że rozprawa administracyjna została przeprowadzona. W konsekwencji zatem, w ocenie Sądu, organ nadzorczy dopuścił się naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego – art. 22 ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art.156 §1 pkt 2 k.p.a. a zatem Sąd polecił, aby ponownie rozpoznając sprawę, organ administracji publicznej uwzględnił powyższe stanowisko Sądu i wydał decyzję zgodnie z treścią art. 107 § 3 k.p.a. W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, Minister Infrastruktury i Rozwoju, zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie: I. prawa materialnego to jest: 1. art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości ( Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) - poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, iż nie przeprowadzono rozprawy w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r., 2. art. 53 ust. 2 ww. ustawy z 1958 r. - poprzez błędną wykładnię, skutkującą przyjęciem, że odpowiednie stosowanie przepisów o odszkodowaniu oznacza, że bezwzględnie należy przeprowadzić rozprawę odszkodowawczą niezależnie od okoliczności sprawy, 3. art. 156 § 1 kpa 2 k.p.a. - poprzez jego niewłaściwą wykładnię skutkującą błędnym przyjęciem, iż każde, nawet nie mające wpływu na treść rozstrzygnięcia, naruszenia prawa w toku postępowania, takie jak: brak formalnej rozprawy odszkodowawczej, skutkuje stwierdzeniem nieważności decyzji; II. przepisów postępowania, bowiem uchybienia te mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: 1. art. 145 §1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ww. ustawy z 1958 r. - poprzez uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2014 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wojewody [...] nr [...] na skutek błędnego przyjęcia, iż organ nadzoru naruszył ww. przepisy dokonując nieprawidłowej oceny legalności decyzji, gdyż nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość warszawską winno być uznane za wystarczające do zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, 2. art. 133 §1 p.p.s.a. - poprzez nieuwzględnienie przy wyrokowaniu wszystkich okoliczności sprawy, wynikających ze zgromadzonych akt sprawy. Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie organ wnosił o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie ograniczało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Podstawy te zostały oparte zarówno na zarzucie obrazy prawa materialnego (art. 22 i art. 53 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) a także naruszeniu przepisów postępowania ( art. 133 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 22 ww. ustawy gruntowej z 1958 r.). Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, wskazać trzeba, że zarzuty dotyczące naruszenia art. 133 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. nie były zasadne, gdyż Sąd Wojewódzki orzekał w oparciu o cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie a oparcie zaskarżonego wyroku na przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., był wynikiem jedynie przyjętej przez Sąd I instancji wykładni prawa materialnego. Natomiast powiązanie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z art. 22 ustawy gruntowej z dnia 12 marca 1958 r. stanowiło: po pierwsze, zarzut materialnoprawny (a nie procesowy) a po drugie, nie było w tej sprawie w ogóle uzasadnione, gdyż podstawą prawną kontrolowanej decyzji nie był art. 22 a art. 53 ust. 2 cyt. ustawy. Co do zarzutów materialnoprawnych, wyjaśnić należy, że nie był również uzasadniony zarzut naruszenia art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości – poprzez, jak twierdził autor skargi kasacyjnej – przyjęcie przez Sąd Wojewódzki, iż w toku postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość "warszawską", przejęta na rzecz Skarbu Państwa na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, nie przeprowadzono rozprawy. Tego rodzaju argumentacja przemawiałaby bowiem za sformułowaniem zarzutu procesowego a odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a., to jest wadliwego przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanu faktycznego (stanu sprawy), polegającego na tym, że w postępowaniu odszkodowawczym nie została przeprowadzona rozprawa. Tego rodzaju zarzut nie został jednak w skardze kasacyjnej sformułowany, co oznacza, że w sprawie wiążące pozostaje ustalenie faktyczne, iż w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana w trybie nadzorczym decyzja, rozprawa nie została przeprowadzona. Zasadne natomiast okazały się zarzuty dotyczące obrazy art. 53 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przedmiotowa sprawa dotyczyła wniosku: B. B., L. B. i E. W. o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] kwietnia 1974 r. nr [...], którą organ ustalił na rzecz: J. P., S. W. i K. M. odszkodowanie za: zabudowania, uprawy roślinne oraz grunt nieruchomości "warszawskiej", położonej przy ul. [...], oznaczonej jako "[...]", nr rej. hip. [...], o powierzchni 642 m kw. Zdaniem bowiem wnioskodawczyń, decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż w toku postępowania, zakończonego tą decyzją, nie została przeprowadzona rozprawa administracyjna w trakcie której powinno nastąpić przedstawienie opinii biegłych powołanych przez Naczelnika Dzielnicy. W ocenie organów obu instancji, wniosek ten nie był uzasadniony, gdyż w toku postępowania odszkodowawczego organ przeprowadził odpowiednie postępowanie wyjaśniające. Operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania, zostały sporządzone przez biegłych rzeczoznawców - zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami a strony - w toku postępowania - miały także zapewnioną możliwość zapoznania się z operatami, co potwierdziły własnoręcznymi podpisami. W związku z tym, fakt nieprzestrzegania przez ówczesne organy określonych procedur nie oznaczał jeszcze, że decyzja, wydana w takim postępowaniu, była obarczona kwalifikowaną wadą. Poglądu tego nie podzielił Sąd Wojewódzki, podnosząc, że wprawdzie orzecznictwo stoi konsekwentnie na stanowisku, iż charakter uchybienia, jakim była nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, winien być rozważany w kontekście całości postępowania prowadzonego w danej sprawie, ale – jak podkreślił Sąd I instancji - w analizowanym przypadku istota sporu nie sprowadzała się do braku udziału biegłych na rozprawie, ale do kwestii braku jej przeprowadzenia, a to skutkowało tym, że uchybienie art. 22 cyt. ustawy należało oceniać w inny sposób. Powyższy pogląd skutkował zaś uchyleniem przez Sąd Wojewódzki decyzji organów obu instancji. W związku z powyższym wyjaśnić należy, iż kluczowym zagadnieniem, które wystąpiło w tym przypadku była kwestia wykładni art. 53 ust. 2 ustawy dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w realiach rozpoznawanej sprawy. Zwrócić zatem należy uwagę, że wprawdzie pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Odnosząc więc powyższe do stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy – zdaniem składu orzekającego – nie można twierdzić, że decyzja Naczelnika Dzielnicy Warszawa [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. została wydana z warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nadzorczym, decyzji stanowiły przepisy 53 ust.1 i 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, zgodnie z którymi przepisy tej ustawy, dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do odszkodowania za: gospodarstwa rolne, sadownicze i warzywnicze na gruntach, które na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Państwa, jeżeli ich poprzedni właściciele lub następcy prawni tych osób, prowadzący wymienione gospodarstwa, pozbawieni zostali użytkowania wspomnianych gruntów po wejściu w życie niniejszej ustawy (ust.1), oraz o do domów jednorodzinnych i jednej działki budowlanej pod budowę domu jednorodzinnego, które przejdą po wejściu w życie niniejszej ustawy na własność Państwa na podstawie dekretu powołanego w ust. 1 (ust. 2). Po myśli natomiast art. 21 ust. 1 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kwestionowanej decyzji (a które to przepisy znajdują się w rozdziale 3, zatytułowanym "Postępowanie wywłaszczeniowe" podczas, gdy art. 53 ustawy zawarty został w rozdziale 8 zatytułowanym: "Przepisy przejściowe i końcowe") po przeprowadzeniu rozprawy naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Zgodnie zaś z art. 22 cyt. ustawy, odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu, przy czym opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Oceniając zatem regulację prawną, zawartą w art. 53 ust. 1 i 2 ustawy z 1958 r. w kontekście rażącego naruszenia prawa, zwrócić należy szczególną uwagę na fakt, że w/w przepisy zawierały wprawdzie odesłanie do przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, ale tylko "odpowiednie". Jak przyjmuje się natomiast w doktrynie prawa, "odpowiednio" oznaczać może iż: przepis, do którego odsyła inny przepis stosujemy wprost albo z odpowiednią modyfikacją, albo nie stosujemy wcale. Powyższe skutkuje więc tym, że przepis art. 53 ust. 2 ustawy z 1958 r. jest przepisem konkretnym, ale tylko jeśli chodzi o przesłanki, warunkujące przyznanie odszkodowania. Natomiast w zakresie, w jakim odsyła do stosowania przepisów ogólnych, takiego charakteru już nie ma. W przepisie tym nie określono bowiem dokładnie, jakie przepisy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości będą w tym przypadku miały zastosowanie oraz w jakim zakresie. Kwestia ta została zatem pozostawiona do rozstrzygnięcia w danej, konkretnej sprawie (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 lipca 2016 r. sygn. akt I OSK 2519/14, dot. art. 215 ustawy o gospodarce nieruchomościami). W analizowanym stanie faktycznym było rzeczą bezsporną, że operaty szacunkowe, na podstawie których ustalono wysokość odszkodowania, zostały sporządzone przez biegłych Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy, Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej a zatem zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami. Jak wynika z ich treści, szacunku dokonano m. in. na podstawie pomiarów dokonanych w naturze w obecności właściciela. Strony również w toku postępowania miały zapewnioną możliwość zapoznania się z tymi operatami. J.P. i S. W. zostały także przesłuchane przez organ, a z przesłuchań tych sporządzone zostały protokoły. W związku z tym, pomimo braku formalnej rozprawy (choć przesłuchanie stron może stanowić w tym wypadku jej namiastkę) strony postępowania odszkodowawczego miały zapewniony pełny wgląd we wszystkie czynności organu a także biegłych. Ostatecznie zatem J.P. w dniu 17 maja 1973 r. a S. W. w dniu 12 października 1973 r., oświadczyły, że zapoznały się z wartością szacunkową, zawartą w elaboracie i nie wnoszą zastrzeżeń a następnie potwierdziły, że decyzję otrzymały w dniu [...] kwietnia 1974 r. oraz nie wnoszą od niej odwołania. W tych warunkach nie można było twierdzić, że brak przeprowadzenia w postępowaniu zwykłym formalnej rozprawy mógł być traktowany jako rażące naruszenie art. 53 ust. 2 ustawy gruntowej z 1958 r. W przedmiotowej sprawie ani rodzaj naruszenia prawa nie był bowiem oczywisty, ani nie wynikało też z materiału dowodowego by prawa stron, uczestniczących w tym postępowaniu zostały w sposób realny naruszone. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 188 w zw. z art. 151 w zw. z art. 193 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) – orzekł jak w sentencji. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.