II SA/Rz 1398/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Elżbieta Mazur-Selwa Sędziowie NSA Małgorzata Wolska WSA Joanna Zdrzałka /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego -skargę oddala- II SA/Rz 1398/14 UZASADNIENIE Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadził postępowanie w sprawie istotnych odstępstw przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej, zlokalizowanego na działce nr 430/9 w [...]. W toku postępowania ustalono, że realizując ww. budynek, jego inwestorzy – H. G. i J. G. dokonali istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego oraz warunków pozwolenia, udzielonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...]. Dokonane odstępstwa polegały na wybudowaniu segmentu budynku bliźniaczego wyższego niż przewidywał projekt oraz zmianie usytuowania wejścia do budynku. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, PINB miasta [...] zobowiązał inwestorów do opracowania i przedłożenia inwentaryzacji robót budowlanych, związanych z budową ww. obiektu, uwzględniającej dokonane zmiany. Po przedłożeniu wymaganej dokumentacji, opracowanej przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] umorzył postępowanie decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W jej motywach wskazał na treść inwentaryzacji, z której wynika, że dokonane zmiany w stosunku do pierwotnie zatwierdzonego projektu budowlanego nie oddziaływują w sposób bezpośredni na działki sąsiednie, a sam budynek nie wymaga wykonania dodatkowych robót w celu doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami. Wskazano ponadto, że w dniu 17.10.2004 r. inwestorzy zawiadomili organ nadzoru o zakończeniu budowy przedmiotowego budynku i zawiadomienie to zostało przyjęte bez zastrzeżeń. Powyższe okoliczności czyniły prowadzone postępowanie bezprzedmiotowym i obligowały do jego umorzenia. W odwołaniu od tej decyzji S. S. wniósł o doprowadzenie budynku do stanu zgodnego z zatwierdzonym projektem budowlanym, w zakresie usytuowania wejścia do budynku. Jego zdaniem usytuowanie wejścia od strony południowo – wschodniej, zamiast jak przewidziano w projekcie od strony północno –zachodniej, utrudnia korzystanie z wjazdu na jego posesję, a zatem bezpośrednio oddziałuje na nieruchomość stanowiącą jego własność. Po rozpatrzeniu tego odwołania [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] września 2014 r. nr [...] uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie istotnych odstępstw, które powstały przy realizacji budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej przez H. P. i J. G. na działce nr 430/9 w [...] - w całości. W uzasadnieniu organ podał, że stanowisko Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta [...] było prawidłowe, jednakże sentencja uchylonej decyzji wymagała reformacji. Organ I instancji nie określił bowiem, jak stanowi wprost treść art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, ze zm.; dalej: "k.p.a.") czy postępowanie podlegało umorzeniu w całości, czy w części. Ponadto sentencja zawierała błędnie wskazanie nazwisko inwestorki (z akt sprawy wynika, że nosi ona nazwisko dwuczłonowe – [...]). Zdaniem organu odwoławczego w trakcie realizacji przedmiotowego budynku mieszkalnego niewątpliwie odstąpiono od zatwierdzonego projektu budowlanego, jednakże odstępstw dokonano przed wprowadzeniem do ustawy Prawo budowlane definicji "odstępstw istotnych", tj. przed 31 maja 2004 r. W takiej sytuacji o kwalifikacji odstępstw decyduje organ administracji i w rozpatrywanej sprawie dokonane odstępstwa słusznie uznano za odstępstwa istotne, co obligowało do wdrożenia procedury naprawczej określonej w art. 50 i 51 ww. ustawy. Brak było przy tym przesłanek do wstrzymania wykonania robót budowlanych w myśl. art. 50 ustawy, gdyż roboty związane z budową obiektu zostały zakończone. Nie było zatem również podstaw prawnych do nałożenia obowiązku opracowania projektu zamiennego (art. 51 ust. 1 pkt 3), gdyż zgodnie z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, w przypadku gdy roboty budowlane zostały zakończone, zastosowanie mają wyłącznie przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3. Słusznie zatem organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia oceny technicznej wykonanych robót, a po stwierdzeniu, że zrealizowany budynek mieszkalny nie narusza przepisów prawa, w tym przepisów techniczno – budowlanych, umorzył prowadzone postępowanie. Brak było bowiem podstaw do wydania decyzji o rozbiórce obiektu, zaniechaniu prowadzenia dalszych robót budowlanych lub doprowadzeniu go do stanu zgodnego z przepisami. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na tę decyzję S. S. wniósł o jej uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Zdaniem skarżącego organy obu instancji wadliwie ustaliły stan faktyczny sprawy, gdyż stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego obligowały do wdrożenia postępowania naprawczego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Tym bardziej, że zmiana usytuowania wejścia do przedmiotowego budynku znacznie utrudnia użytkowanie jego nieruchomości, a zatem w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzą immisje w rozumieniu art. 144 Kodeku cywilnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje; Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sprawowana przez Sąd kontrola działalności administracji obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.) – zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W przypadku decyzji, Sąd może ją uchylić wyłącznie w przypadkach określonych w art. 145 § 1 P.p.s.a. – tj. gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy. Sąd stwierdza natomiast nieważność decyzji gdy wystąpią przyczyny nieważności wskazane w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach. Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd opisanych wyżej wad i uchybień nie stwierdził. Zaskarżona decyzja wydana została w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i ma charakter reformatoryjny – organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i orzekł w tym zakresie co do istoty sprawy. Organ podejmuje tego typu decyzję, jeśli stwierdzi, że rozstrzygnięcie organu I instancji jest nieprawidłowe, a jednocześnie przeprowadzone przez ten organ postępowanie dowodowe jest wystarczające do wydania decyzji lub też zachodzi konieczność uzupełnienia go w zakresie wskazanym w art. 136 k.p.a. Przepis ten umożliwia organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecenie przeprowadzenia tego postępowania organowi I instancji. Takie uzupełniające postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w niniejszej sprawie przez organ II instancji. Ustalone w nim zostało, że poprzednio Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta [...] prowadził postępowanie dotyczące legalności budynku gospodarczego na działce 430/6 własności S. S. oraz usytuowania studni i szamba na działce 430/9 J. G. i H. P. Postępowanie to zakończyło się ugodą zatwierdzoną przez organ postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2005 r. W toku postępowania uzupełniającego dołączono też do akt kserokopię decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2002 r. o przeniesieniu na H. P.i J. G. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 430/9 w [...], udzielonego J. i M. D. decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1997 r. nr [...] Zgodnie z tym pozwoleniem kubatura budynku miała wynosić 897 m³, wejście do budynku zostało zaprojektowane od strony zachodniej, przewidziano też wejście na taras ziemny od strony południowej, w budynku przewidziano częściowe podpiwniczenie z wejściem z dobudowanej części gospodarczej. Ustalenia organów dokonane na podstawie oględzin i inwentaryzacji powykonawczej wskazują, że inwestorzy zmienili lokalizację wejścia do budynku, wykonując je od strony wschodniej i zwiększając ilość schodów, wykonali dodatkowe podpiwniczenie pod pozostałą częścią budynku mieszkalnego i obniżyli poziom posadzki w garażu. Zamiast wejścia do piwnic z dobudowanej części gospodarczej wykonane zostały 2 wejścia do suteren od strony zachodniej, wykonany został również taras o szerokości 2,45 m na słupach betonowych wraz z 12 schodami. W wyniku dokonanych zmian powstał budynek o kubaturze 978,3 m³ i wysokości 9,33 m. Zmiany dokonane w stosunku do zatwierdzonego projektu i udzielonego w 1997 r. pozwolenia na budowę prawidłowo ocenione zostały jako "istotne odstępstwa", słusznie też organ uznał, że odpowiedzialność za ich dokonanie obciąża H. P. i J. G., którzy przejęli wszelkie prawa i obowiązki wynikające z przeniesionego na nich pozwolenia na budowę. W przypadku istotnego odstąpienia od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę bądź przepisów zastosowanie znajduje tryb legalizacji określony w art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Pierwszy z wymienionych przepisów nakazuje wstrzymanie robót budowlanych, jeśli są jeszcze prowadzone. W dalszej kolejności organ wydaje decyzję, w której nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem (art. 51 ust. 1 pkt 3). Dalej tryb postępowania określa art. 51 ust. 4 tej ustawy, stanowiąc, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót albo – jeżeli budowa zastała zakończona – o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W ostatnim zdaniu tego przepisu ustawodawca zastrzegł, że w ww. decyzji nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. W rozpoznawanej sprawie bezspornymi okolicznościami są: zakończenie budowy oraz 10 – letnie użytkowanie obiektu, potwierdzone przez inwestorów zawiadomieniem z 17.10.2004 r. o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania. Zwłaszcza ta ostatnia okoliczność ma w ocenie Sądu zasadnicze znaczenie. W świetle bowiem art. 51 ust. 4, w sytuacji gdy pozwolenie na budowę zostało skonsumowane i w sposób przewidziany przepisami i bez sprzeciwu organu przystąpiono do użytkowania budynku, zarówno nałożenie obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, jak i będące tego konsekwencją nałożenie obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie – nie jest możliwe. W ocenie Sądu ten zatem przepis, nie zaś art. 51 ust. 7, jak wskazuje organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zadecydował o przyjętym w rozpoznawanej sprawie trybie naprawczym, jednakże kwestia ta nie miała wpływu na wynik sprawy. . Prawidłowo bowiem organ I instancji nałożył obowiązek przedstawienia inwentaryzacji wykonanych robót przy budowie przedmiotowego budynku na podstawie art. 50 ust. 3 ustawy Prawo budowane, prawidłowo też ocenił te roboty – jako nie naruszające przepisów, w tym warunków technicznych obowiązujących w dacie ich wykonanie, oraz jako nie powodujące zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenia środowiska. Trafna jest argumentacja organu II instancji w zakresie właściwych w rozpoznawanej sprawie przepisów technicznych – jest to rozporządzenie Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t. j. Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 140, ze zm.), które stosuje się, jeśli przed dniem wejścia w życie kolejnego rozporządzenia – Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów (§ 330 pkt 1 rozporządzenia z 2002 r.). W niniejszej sprawie taka sytuacja miała miejsce w związku z uzyskaniem pozwolenia na budowę w 1997 r. i jego przeniesieniem na H. P. i J. P. decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. Z akt sprawy wynika, że przepisy właściwego w sprawie rozporządzenia w sprawie warunków technicznych z 1994 r. nie zostały naruszone, co dotyczy także usytuowania tarasu oraz wejścia do budynku. W sytuacji zaś zgodności z przepisami technicznymi podnoszone w skardze argumenty związane z utrudnieniami wjazdu na sąsiednią posesję skarżącego nie mogły odnieść zamierzonego rezultatu czyli doprowadzić do wydania jednej z decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2 ustawy Prawo budowlane, nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego czy nakładającej obowiązek wykonania określonych robót budowlanych. Tego rodzaju decyzje mogłyby zostać wydane wyłącznie w sytuacji naruszenia przepisów, w tym techniczno-budowlanych, bądź stworzenia zagrożenia bezpieczeństwa ludzi, mienia lub środowiska. Takie okoliczności w rozpoznawanej sprawie nie zachodzą, a zatem zaistniały podstawy do umorzenia postępowania wobec braku podstaw do jego dalszego prowadzenia. Podnoszone zaś w skardze immisje, związane z użytkowaniem budynku objętego zaskarżoną decyzją, pozostają natomiast poza sferą regulowaną prawem budowlanym i mogą być zwalczane w ewentualnym postępowaniu przed sądem powszechnym. Z wszystkich tych przyczyn, uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., który dawałby podstawę do jej uchylenia, Sąd w oparciu o art. 151 P.p.s.a. skargę oddalił. W związku z powyższym Sąd nie zasądził również zgłoszonych przez skarżącego kosztów postępowania, jako że ich zwrot przysługuje wyłącznie w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 P.p.s.a.).