I OW 216/14

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie a Kuratorem Oświaty w Lublinie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia B.G. na niezałatwienie przez Burmistrza [...] w terminie odwołania od decyzji w sprawie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego postanawia: wskazać Kuratora Oświaty w Lublinie jako organ właściwy w sprawie. Wnioskiem z dnia 12 listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie wystąpiło o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Lublinie a Kuratorem Oświaty w Lublinie, w sprawie wskazania organu właściwego do rozpoznania zażalenia B.G. na nie załatwienie przez Burmistrza [..] w terminie odwołania od decyzji w sprawie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, poprzez wskazanie Kuratora Oświaty w Lublinie jako organu właściwego w sprawie. W uzasadnieniu wniosku SKO wskazało, że ustawa Karta Nauczyciela w art. 9b ust. 3, 4, 6 w zw. z art. 9b ust. 7 stanowi regulację szczególną w stosunku do art. 17 pkt 1 k.p.a. w zakresie ustalenia organu właściwego do rozpatrzenia sprawy w ramach postępowań dotyczących nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Odmienne uregulowanie właściwości organów rozpatrujących sprawy (merytorycznie) w toku instancji dotyczy równie kwestii wpadkowych zaistniałych w danej sprawie. Ustawa Karta Nauczyciela wskazuje w art. 9b ust. 7, że organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3 oraz ust. 6, są odpowiednio: 1) w stosunku do dyrektora szkoły- organ prowadzący szkołę, 2) w stosunku do organu prowadzącego szkołę- organ sprawujący nadzór pedagogiczny, 3) w stosunku do organu sprawującego nadzór pedagogiczny- właściwy minister. Następnie Kolegium podniosło, iż powołany przepis wyznacza w sprawach stopni awansu zawodowego nauczycieli (nadawanych w formie decyzji administracyjnej) szczególną właściwość instancyjną organów. Jeżeli zatem w sprawie prowadzonej przez organ prowadzący szkołę (Burmistrza Miasta [..]) strona złoży zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 § 1 k.p.a., to właściwym organem do jego rozpatrzenia nie będzie zgodnie z k.p.a. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, a Kurator Oświaty. Zdaniem Kolegium bez względu na okoliczność, że sprawa dotyczy nadania nauczycielowi stażyście stopnia nauczyciela kontraktowego, która w I instancji rozpatrywana jest przez dyrektora szkoły, a organem II instancji jest organ prowadzący szkołę (burmistrz), zażalenia na bezczynność organu prowadzącego szkolę powinien rozpatrzyć organ sprawujący nadzór pedagogiczny. W odpowiedzi na wniosek, Lubelski Kurator Oświaty wniósł o rozstrzygniecie sporu kompetencyjnego poprzez wskazanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie jako organu właściwego w sprawie i podkreślił, że dla prawidłowej interpretacji art. 9b ust. 7 Karty Nauczyciela, należy zwrócić uwagę, że ustawodawca świadomie użył tu zwrotu "... w sprawach, o których mowa w ust. 4 pkt 1-3 oraz ust. 6, są odpowiednio ...". Przepisy te określają zatem organ prowadzący szkołę jako organ wyższego stopnia w stosunku do dyrektora szkoły w sprawach o nadanie (odmowę nadania) nauczycielowi stażyście stopnia nauczyciela kontraktowego; organ nadzoru pedagogicznego jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu prowadzącego szkołę w sprawach o nadanie (odmowę nadania) nauczycielowi kontraktowemu stopnia nauczyciela mianowanego oraz Ministra Edukacji Narodowej jako organ wyższego stopnia w stosunku do organu sprawującego nadzór pedagogiczny w sprawach o nadanie (odmowę nadania) nauczycielowi mianowanemu stopnia nauczyciela dyplomowanego. Jeśli organ sprawujący nadzór pedagogiczny (kurator oświaty) miałby być organem wyższego stopnia w stosunku do organu prowadzącego szkołę w każdej ze spraw wymienionych w art. 9b ust. 4 pkt od 1 do 3 Karty Nauczyciela, wówczas użycie słowa "odpowiednio" byłoby zbędne, a nawet niewłaściwe. Zacytowane powyżej przepisy ustanawiają organy wyższego stopnia w ścisłym powiązaniu z poszczególnymi postępowaniami dotyczącymi nadawania kolejnych stopni awansu zawodowego nauczycieli. Zgodnie z powyższą szczególną regulacją Karty Nauczyciela, kurator oświaty jest organem wyższego stopnia nad organem prowadzącym szkołę (np. burmistrzem), ale tylko w postępowaniu dotyczącym nadania (odmowy nadania) nauczycielowi kontraktowemu stopnia nauczyciela mianowanego, czyli w postępowaniu, w którym organ prowadzący jest organem pierwszej instancji. W sprawie Pani B.G. organ prowadzący szkołę (Burmistrz [..]) działa tymczasem jako organ drugiej instancji (organ wyższego stopnia) rozpatrujący odwołanie od decyzji dyrektora Ośrodka [..] w [..] odmawiającej nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez pojęcie sporu kompetencyjnego należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia danej sprawy (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwiania konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej w postępowaniu jurysdykcyjnym (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). W niniejszej sprawie wystąpił negatywny spór kompetencyjny, ponieważ zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, jaki i Lubelski Kurator Oświaty uznali, że są niewłaściwi do rozpoznania zażalenia B.G. na nie załatwienie przez Burmistrza [..] w terminie odwołania od decyzji w sprawie odmowy nadania stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego. Przepis art. 37 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wniesienia przez stronę postępowania zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie przez organ administracji publicznej. Zażalenie to służy do organu administracyjnego wyższego stopnia nad organem pozostającym w bezczynności i jest środkiem zaskarżenia przewidzianym w art. 52 § 2 P.p.s.a., który skarżący musi wyczerpać, by móc skutecznie wnieść skargę do sądu administracyjnego. Aktem generalnym regulującym zasady postępowania administracyjnego jest Kodeks postępowania administracyjnego, a odmienne uregulowania mogą zawierać ustawy szczególne. Toteż zasadą jest obowiązywanie Kodeksu postępowania administracyjnego, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Dotyczy to również organów wyższego stopnia nad organami jednostek samorządu terytorialnego. Zasadą jest, że postępowanie w sprawie rozpoznawania zażaleń toczy się w trybie przepisów zawartych w rozdziale 11 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego zatytułowanym "Zażalenia". W myśl art. 144 do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Przy określaniu właściwości organu administracji publicznej do rozpatrzenia zażalenia, przyjmuje się, że organem takim jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba, że ustawa stanowi inaczej (art. 144 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a.). W myśl art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego są samorządowe kolegia odwoławcze, chyba że ustawy szczególne stanowią inaczej. Natomiast przepis art. 1 § 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.) stanowi, że samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy Ordynacja podatkowa w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest niewątpliwie art. 9b ust. 7 ustawy Karta Nauczyciela, a właściwości instancyjnej określonej w tym przepisie nie można zawężać wyłącznie do postępowania zwykłego w przedmiocie nadania bądź odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Lubelski Kurator Oświaty jest organem wyższego stopnia dla całego postępowania prowadzonego przez organ prowadzący szkołę, a dotyczącego nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego, bowiem nie można rozdzielać postępowania kończącego się decyzją administracyjną w sprawie nadania lub odmowy nadania stopnia awansu zawodowego od kwestii formalnych czy też wpadkowych zaistniałych w toku tego postępowania. Nie może zatem budzić wątpliwości, że to nie samorządowe kolegium odwoławcze, lecz kurator oświaty jest organem wyższego stopnia właściwym do rozpoznania zażalenia strony na nie załatwienie w terminie przez organ prowadzący szkołę odwołania od decyzji w przedmiocie nadania stopnia awansu zawodowego. Podkreślić jeszcze raz należy, że w zakresie wyznaczania organów wyższego stopnia Kodeks postępowania administracyjnego przyznał pierwszeństwo przepisom szczególnym w tym wypadku art. 9b ust. 7 pkt 2 Karty Nauczyciela. Właściwości instancyjnej określonej w tym przepisie nie można zawężać jednak wyłącznie do postępowania zwykłego w przedmiocie nadania bądź odmowy nadania nauczycielowi stopnia awansu zawodowego. W opinii Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma podstaw, by z kompetencji organu wyższego stopnia wyłączać rozpoznawanie/ocenę zażaleń w kwestiach wpadkowych, ale podejmowanych w sprawie wszczętej wnioskiem o nadanie stopnia awansu zawodowego, bowiem badanie właściwości rzeczowej przeprowadzane jest przez pryzmat przedmiotu sprawy, która ma podlegać rozstrzygnięciu. Zatem nie ulega wątpliwości, iż to Lubelski Kurator Oświaty jest organem właściwym w przedmiocie rozpoznania zażalenia na nieterminowe załatwienie sprawy przez Burmistrza [..]. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił jak w sentencji.