II SAB/Go 143/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Szumilas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Protokolant sekr. sąd. Małgorzata Zacharia-Gardzielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi S.G. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie samowoli budowlanej I. zobowiązuje Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania, w terminie 30 dni, od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku S.G. z dnia [...] r., II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, III. zasądza od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego S.G. kwotę 134,20 (sto trzydzieści cztery złote dwadzieścia groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] września 2013 roku S.G. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z żądaniem podjęcia działań w sprawie oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...]. Powiatowy Inspektor, powołując się na przepis art. 81, 81a, 83 ustawy Prawo budowlane, zawiadomił właściciela działki nr [...] oraz S.G. o przeprowadzeniu kontroli budowlanej na tej działce. W piśmie z dnia [...] listopada 2013 roku S.G. wniósł zażalenie (nazwane skargą) na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 roku poinformował wnoszącego zażalenie, że Powiatowy Inspektor zobowiązany był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, lecz niezrozumiałym jest dlaczego odstąpił od czynności kontrolnych. W dniu [...] marca 2014 oraz w dniu [...] kwietnia 2014 roku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego sporządził protokoły z przeprowadzonych czynności kontrolnych na działce nr [...]. W piśmie z dnia [...] czerwca 2014 roku S.G. wniósł zażalenia ( jak poprzednio nazwane skargą ) do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na brak czynności Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 roku wyjaśnił S.G., że w związku ze skargą z dnia [...] września 2013 roku, skierowaną do PINB, dotyczącą żądania podjęcia działań w sprawie prowadzenia robót budowlanych na działce [...], organ przeprowadził czynności kontrolne w dniach [...] sierpnia 2013 roku, [...] marca 2014 roku i [...] kwietnia 2014 roku. Powiatowy Inspektor w wyniku tych czynności stwierdził, iż nie doszło do nieprawidłowości budowlanych. Podjęcie powyższych czynności wskazuje, że zarzut braku działań przez PINB jest nieuzasadniony. Nadto stwierdził, że Powiatowy Inspektor powinien zawiadomić skarżącego o sposobie załatwienia skargi zgodnie z art. 237 § 3 k.p.a. S.G. zwrócił się Wojewódzkiego Inspektora w piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 roku, żądając wydania decyzji w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Zaznaczył, że nie rozumie jakie znaczenie mają ustalenia zawarte w sporządzonym protokole z dnia [...] kwietnia 2014 roku. Wojewódzki Inspektor jak uprzednio wystosował do S.G. pismo (z dnia [...] sierpnia 2014 roku), w którym wyjaśnił, że pismo z dnia [...] września 2013 roku zostało zakwalifikowane jako skarga złożona w trybie art. 227 k.p.a. i jej załatwienie powinno nastąpić w sposób przewidziany w art. 237§ 3 k.p.a. S.G. pismem z dnia [...] października 2014 roku złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na niezałatwienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w terminie obowiązującym skargi dotyczącej samowoli budowlanej na działce [...]. W przekonaniu skarżącego organ w sprawie tej obowiązany był wydać decyzję. W związku z tym domagał się zobowiązania organu przez sąd do wykonania wszystkich czynności wynikających z prawidłowym zakończeniem skargi. Organ w odpowiedzi na skargę wymienił enumeratywnie, w kolejności datowania, wszystkie pisma oraz czynności podjęte w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j Dz.U. z 2012 roku, poz. 270; dalej nazywana jako p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach niepodejmowania przez organy administracji nakazanych prawem aktów lub czynności w sprawach indywidualnych (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, polegająca na nierozpoznaniu wniosku S.G. zawartego w piśmie z [...] września 2013 roku. Wniosek, chociaż faktycznie enigmatycznie sformułowany, zawierał podanie o sprawdzenie prawidłowości i zgodności z prawem inwestycji budowlanej realizowanej na działce nr [...], jako sąsiadującej z działką nr [...] stanowiącą jego własność w aspekcie zgodności z obowiązującymi przepisami. Wniesiona do tutejszego Sądu skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem została poprzedzona zażaleniem, nazwanym przez S.G. skargą z dnia [...] czerwca 2014 roku skierowanym do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Rozpoznając zażalenie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z dnia [...] lipca 2014 roku wyjaśnił, że w związku z pismem żalącego się z dnia [...] września 2013 roku, zawierającym żądanie podjęcia działań w sprawie oceny zgodności z prawem robót budowlanych wykonywanych na działce nr [...], organ powiatowy przeprowadził czynności kontrolne, w wyniku których nie stwierdził nieprawidłowości. Wobec utrwalonych w formie protokołu ustaleń, organ wyższego stopnia stwierdził, iż zarzut braku działań PINB w związku z wystąpieniem z dnia [...] września 2013r. jest nieuzasadniony. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. istota skargi na bezczynność polega na tym, że sąd, uwzględniając taką skargę, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności ( por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2003 roku, w spr. IV SAB/Wa 109/07). Zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1-4a p.p.s.a.). Przepisy te określają bowiem przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Zatem skarga na bezczynność jest pochodną skargi na określone prawne formy działania organów administracji publicznej. Oznacza to, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Istotną dla rozstrzygnięcia zarzutu bezczynności w przedmiotowej sprawie pozostaje kwestia, czy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miał obowiązek, po otrzymaniu wniosku skarżącego, wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych przepisami k.p.a., czy też mógł zakończyć sprawę pismem z dnia [...] września 2013 roku, albo sporządzeniem w dniach [...] marca oraz [...] kwietnia 2014 roku protokołów czynności kontrolnych. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Pismo skarżącego z dnia [...] września 2013 roku zawiera, w przekonaniu Sądu, wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie sprawdzenia prawidłowości i zgodności z prawem inwestycji budowlanej realizowanej na działce nr [...]. Na mocy art. 61a k.p.a. organ administracji publicznej może wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego wtedy, gdy spełnione są następujące przesłanki: 1) żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione do organu administracji publicznej, 2) żądanie zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub postępowanie nie może być wszczęte z innych uzasadnionych przyczyn, z wyłączeniem wszakże przyczyn wskazanych w przepisach rozdziału 1 działu II kodeksu, w tych bowiem przypadkach organ administracji publicznej pozostawia podanie bez rozpoznania albo przekazuje sprawę organowi właściwemu w sprawie lub zwraca podanie wnoszącemu z odpowiednim pouczeniem. Zatem w przypadku gdyby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że nieuzasadnione jest wszczynanie postępowania wskutek wniosku skarżącego z dnia [...] września 2013 roku, powinien we wskazanym wyżej trybie odmówić wszczęcia przedmiotowego postępowania. Na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania służy zażalenie, a przez to możliwa jest kontrola prawidłowości takiego rozstrzygnięcia. Odnośnie możliwości wszczęcia postępowania sprawdzającego z art. 50 i 51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013 roku, poz. 1409 ) na wniosek, należy zwrócić uwagę na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 sierpnia 2013 roku w spr. II OSK 1815/13, w którym Sąd ten stwierdził, że brak jest uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 prawa budowlanego, na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, iż art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego nie zawierają regulacji w zakresie wszczęcia postępowania w tych sprawach. Lecz skoro przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, nie jest dopuszczalne wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu. Tak zatem brak uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Podkreślić należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2012 roku, w spr. II OSK 1573/11). Tym samym brak uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 50 i 51 p.b. na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). W ocenie Sądu organ administracji, któremu przedstawiono żądanie oparte na przepisie określającym administracyjny tryb działania nie może poprzestać na korespondowaniu ze stroną i informowaniu jej o bezzasadności wniosku, tak jak to miało miejsce w rozpatrywanym przypadku, ale musi w oparciu o przepisy k.p.a., zająć procesowe stanowisko, wiążące organ i stronę. Nieporozumieniem zaś jest załatwianie przedmiotowego wniosku strony jako tzw. skargi powszechnej rozpoznawanej w trybie Działu VIII ustawy k.p.a. Z wniosku strony z dnia [...] września 2013 roku i jej kolejnych oświadczeń składanych w różnej formie absolutnie nie wynika, że wywodzi ona skargę powszechną. Ewidentnie skarżący oczekuje od organu merytorycznego i procesowego rozpoznania sprawy ewentualnej samowoli budowlanej na granicy jego działki i właśnie to żądanie organ nadzoru budowlanego powinien rozpatrzeć. Jak powiedziano wyżej, S.G. w piśmie z dnia [...] czerwca 2014 roku zwracał się do organu nadrzędnego z żądaniem usunięcia bezczynności w sprawie. Niewątpliwie na dzień rozpoznawania sprawy taka bezczynność organu nie ustała i do dnia dzisiejszego organ nie sfinalizował swojego postępowania żadnym rozstrzygnięciem procesowym. Dla zasadności zaś skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania nie ma znaczenia przyczyna, dla której określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności, czy bezczynność została spowodowana zawinioną albo też niezawinioną opieszałością organu, czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinny zostać dokonane (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 października 2012 roku, w spr. II SAB/Kr 130/10). Mając powyższe na uwadze Sąd, z powołaniem się na przepis art. 149 § 1 zd. 1 p.p.s.a., zobowiązał Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego do rozpoznania, w terminie 30 dni od daty doręczenia wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, wniosku S.G. z [...] września 2013 roku. Rozpoznając przedmiotowy wniosek Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązany jest wziąć pod uwagę treść zawartą w uzasadnieniu wyroku. Prowadząc postępowanie zastosuje się także do wskazań zawartych w piśmie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru budowlanego z dnia [...] grudnia 2013 roku i skierowanych do tegoż Powiatowego Inspektora, w części jakiej cytuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 15 października 2009 roku w spr. II SA/Sz 927/08. Przepis art. 149 p.p.s.a. w zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. W ocenie Sądu bezczynność organu w rozpoznawanej sprawie nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Od wniosku strony inicjującego sprawę do chwili wniesienia skargi minął rok. Pomimo naruszenia terminów do załatwienia sprawy, organ podejmował czynności w sprawie, czym wykazał, że nie ignorował skarżącego. Jak wynika z pism Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, kierowanych do skarżącego, brak formalnego załatwienia wniosku wynikał z błędnego potraktowania tego wniosku jako skargi powszechnej w rozumieniu art. 227 k.p.a. Dlatego, na podstawie art. 149 § 1 zd. 2 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów (obejmujących uiszczony wpis sądowy oraz zwrot poniesionych przez skarżącego kosztów dojazdu do sądu) oparte zostało na przepisie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a.