III SA/Gd 30/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alina Dominiak, Sędziowie Sędzia WSA Felicja Kajut (spr.), Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Beata Kaczmar, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 8 września 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 11 lipca 2014 r., nr [...]. Decyzją z dnia 8 września 2014r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając m.in. na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.) utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia 11 lipca 2014r. nr [...], którą odmówiono W. K. umorzenia należności z tytułu wypłacanych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu organ wskazał, że pismem z dnia 8 stycznia 2014 roku W. K. wniósł o umorzenie zaległości powstałych w związku z wypłaconymi świadczeniami alimentacyjnymi wraz z ustawowymi odsetkami. Organ pierwszej instancji wydał decyzję odmawiającą umorzenia wnioskowanych należności, która następnie została uchylona przez organ odwoławczy decyzją z dnia 16 maja 2014 roku. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Burmistrz decyzją z dnia 11 lipca 2014 roku odmówił umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobie uprawnionej świadczeń z funduszu alimentacyjnego. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ administracyjny wyjaśnił, że wobec wnioskodawcy zostało wydane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczenie lekarskie orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy do dnia 29 lutego 2016 roku. W ocenie organu administracyjnego orzeczenie takie nie wyklucza całkowicie możliwości podjęcia pracy. Ponadto organ ustalił, że wnioskodawca na leki wydaje miesięcznie średnio od 100 zł - 120 zł. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubiną, która otrzymuje zasiłek dla bezrobotnych, z którego płaci alimenty w wysokości 200 zł miesięcznie na czworo swoich dzieci. Organ administracyjny przedstawił także koszty utrzymania mieszkania przez wnioskodawcę, a także wydatki związane z telewizją i telefonem. Po odliczeniu potrąceń na rzecz komornika i alimentów na rzecz dzieci, przychody wnioskodawcy i jego konkubiny wynoszą łącznie 897,56 zł. Zdaniem organu od 2006 roku w sytuacji życiowej i dochodowej wnioskodawcy nie zaszły żadne zmiany uzasadniające umorzenie w całości należności powstałych z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca i jego konkubina nie są zmuszeni do korzystania z pomocy rodziny w celu zakupu lekarstw czy opłat związanych z mieszkaniem. Zmniejszenie wysokość abonamentu za telewizję czy rachunków związanych z telefonem, internetem zaspokoiłyby ich potrzeby, albowiem wydatki na ww. cele przekraczają wysokość wydatków na leczenie. Co więcej środki którymi dysponuje strona wystarczają do utrzymania jego i rodziny. Sytuacja wnioskodawcy nie jest wyjątkowa i brak było podstaw do przyjęcia, że także w przyszłości nie będzie on dysponował środkami finansowymi do spłaty zadłużenia z tytułu funduszu alimentacyjnego, wskazano przy tym na możliwość podjęcia w przyszłości pracy przez wnioskodawcę i jego konkubinę. W następstwie wniesionego przez W. K. odwołania Kolegium, powołując regulację art. 27 ust. 1, art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, uznało że ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw decyzji organu pierwszej instancji nie dawały podstaw do stwierdzenia przekroczenia przez ten organ granic uznania administracyjnego. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że umorzenie na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile stan taki jest efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności. Organ ustalił, że W. K. ma 53 lata, pobiera rentę z tytułu niezdolności do pracy w wysokości 738,86 zł miesięcznie. Należność ta pomniejszona jest o comiesięczne potrącenia w wysokości 319,29 zł. Odwołujący do ręki otrzymuje z tego tytułu 324,07 zł. Niezdolność do pracy ma charakter czasowy do dnia 29 lutego 2016 r.. W ocenie organu podjęcie pracy stosownej do stanu zdrowia nie jest wykluczone. Organ wskazał na okoliczność, że ww. orzeczenie zostało wydane na czas określony, co pozwala przypuszczać, iż stan zdrowia skarżącego może ulec poprawie. Zatem istnieje potencjalna możliwość podjęcia pracy lub innego zajęcia umożliwiającego spłatę zadłużenia alimentacyjnego. Na dochód gospodarstwa domowego składa się również zasiłek dla bezrobotnych, który otrzymuje jego konkubina. Wydatki związane z telewizją, internetem, telefonem, dodatkowym ubezpieczeniem w PZU nie stanowią niezbędnych wydatków bytowych. Zdaniem organu strona ma możliwość innego rozłożenia wydatków, tak by regulować zadłużenie z tytułu należności alimentacyjnych. Wyjaśniono również, że zabezpieczenie społeczne nie ma na celu przejmowania w całości kosztów utrzymania dzieci z rodziców i obciążanie tymi kosztami podatników. Powstanie zadłużenia i obowiązek jego uregulowania jest następstwem zaniechania przez stronę wywiązywania się wobec dziecka z obowiązku alimentacyjnego. W. K. na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skierował skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji. Orzeczeniu zarzucił naruszenie; – art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w tym nieuwzględnienie pozostałych zobowiązań z tytułu wypłacanych świadczeń alimentacyjnych na rzecz osoby uprawnionej przez Burmistrza Miasta, – art. 80 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do wszystkich argumentów skarżącego i nie zbadanie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, – art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie sytuacji dochodowej i rodzinnej, nieprzeprowadzenie w tym zakresie właściwej oceny, – art. 30 ust. 2 ustawy o pomocy osobom uprawnionym, poprzez jego niewłaściwą wykładnię, a w konsekwencji odmowę umorzenia należności wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skarżący wskazał, że organy obu instancji wydając rozstrzygnięcia oparły się na stanie przyszłym i niepewnym, nie dokonały natomiast analizy sytuacji aktualnej. Jego stan zdrowia ulega pogorszeniu. Wskazał przy tym, że argumentem przemawiającym za odmową umorzenia nie może być twierdzenie, że istnieje potencjalna możliwość znalezienia przez skarżącego pracy. Wyjaśnił nadto, że zaległości alimentacyjne spowodowane są wyłącznie jego trudną sytuacją majątkową. Zarzucił, że organ rozpoznając sprawę nie uwzględnił, że skarżący posiada także inne zaległości z tytułu wypłaconych zaliczek alimentacyjnych. Nie została także dokonana analiza sytuacji majątkowej, w tym kosztów własnego utrzymania oraz kosztów opłat składek na ubezpieczenie w PZU. Zdaniem skarżącego w sprawie nie ma znaczenia sytuacja dochodowa i majątkowa konkubiny, ponieważ nie jest ona dłużnikiem alimentacyjnym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( t.j. Dz. U. z 2012r. , poz. 270 ze zm.), dalej zwanej "p.p.s.a.", stanowi, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( tj. Dz. U. z 2012r., poz. 1228 ze zm.), zwanej dalej "ustawą", organ właściwy dłużnika może umorzyć należności, o których mowa w art. 28 ust. 1 pkt 1, 2 i 4 ustawy, w łącznej wysokości: 1) 30%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 3 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 2) 50%, jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 5 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów; 3) 100% jeżeli egzekucja wobec dłużnika alimentacyjnego jest skuteczna przez okres 7 lat w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. W art. 30 ust. 2 ustawa przewiduje prawo dłużnika do wystąpienia z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Decyzja w przedmiocie umorzenia podejmowana jest organ właściwy wierzyciela po rozważeniu sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika, na którą powołuje się on we wniosku. W niniejszym postępowaniu kontroli Sądu podlegała decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 8 września 2014 r., nr [...] odmawiająca umorzenia należności z funduszu alimentacyjnego, które zostały przyznane i wypłacone dzieciom skarżącego. Zaskarżona decyzja utrzymała w mocy rozstrzygnięcie podjęte w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji. W pierwszej kolejności Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska. Mając na uwadze treść powołanego wyżej przepisu stwierdzić należy, że sentencja decyzji zawiera rozstrzygnięcie sprawy co do istoty, dlatego też z uzasadnienia nie można wywodzić wniosków co do zakresu praw przyznanych stronie lub nałożonych na nią obowiązków. W powoływanym wielokrotnie w orzecznictwie wyroku z dnia 12 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1886/96 - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rozstrzygnięcia decyzji nie można wyprowadzać z treści uzasadnienia (LEX nr 48694). Rozstrzygnięcie decyzji musi być sformułowane w taki sposób, ażeby możliwe było następnie wykonanie decyzji i by nie było wątpliwości, nawet po latach, czego ono dotyczyło. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji naruszył powyższe zasady. W złożonym przez skarżącego w dniu 8 stycznia 2014 r. wniosku skarżący wnosił o umorzenie należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego w okresie od dnia 1 października 2009 r. do dnia 30 września 2010r. na rzecz K. K. wypłaconych A. K. w kwocie 3.508,88 zł wraz z ustawowymi odsetkami. Z treści skargi wynika, że, poza zaległościami określonymi we wniosku, skarżący posiada inne zaległości z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Wydana przez organ pierwszej instancji w dniu 11 lipca 2014 r. decyzja zawiera rozstrzygnięcie następującej treści: "Orzekam: 1) Odmówić umorzenia należności do uiszczenia, których zobowiązany jest Pan W. K. z tytułu świadczeń z funduszu alimentacyjnego wypłaconych osobie uprawnionej na podstawie ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów ( Dz. U. z 2012r., poz. 1228 z późn.zm.)". Tak sformułowane rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów, o których była wcześniej mowa, nie wynika z niego bowiem jakich należności ono dotyczy tj. w jakim okresie wypłaconych z funduszu oraz w jakiej wysokości wraz z odsetkami. Nadto również w komparycji decyzji oraz jej uzasadnieniu nie wskazano jaki konkretnie wniosek i o jakiej treści został w sprawie rozpatrzony. Mowa jest tam jedynie ogólnie o wniosku o umorzenie należności. Prawidłowe określenie przedmiotu postępowania oraz prawidłowe sformułowanie rozstrzygnięcia decyzji było tym bardziej istotne w sytuacji, gdy skarżący posiada inne, poza objętymi przedmiotowym wnioskiem, zaległości z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w całości, wskazanej wyżej wadliwości nie dostrzegł. Z treści art. 30 ustawy wynika, że umorzenie należności z funduszu alimentacyjnego może być przeprowadzone w oparciu o jedną z dwu podstaw prawnych. W rozpatrywanej sprawie skarżący wystąpił o umorzenie należności powołując się na trudną sytuację finansową oraz problemy zdrowotne uniemożliwiające podjęcie zatrudnienia. Tym samym należało uznać, że wniosek został złożony w oparciu o podstawę sformułowaną w art. 30 ust. 2 ustawy. W świetle przywołanego wyżej przepisu nie może budzić wątpliwości, że podstawową przesłankę, którą należy rozważyć rozpoznając wniosek dłużnika alimentacyjnego jest jego sytuacja dochodowa i rodzinna. Orzekanie przez organy administracji na podstawie przywołanego przepisu odbywa się w ramach tzw. uznania administracyjnego, co oznacza, że właściwy organ może ograniczyć nałożony na dłużnika obowiązek zwrotu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, nie ma on natomiast takiego obowiązku. Nie oznacza to jednak, że rozstrzygnięcia podjęte w omawianym trybie mogą być dowolne. Powinnością organów jest zachowanie wymogu dokonania prawidłowych ustaleń faktycznych i uzasadnienie decyzji zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. Kontrola decyzji uznaniowej polega na ocenie przez sąd administracyjny prawidłowości dokonanych ustaleń faktycznych oraz tego, czy organy nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Dlatego dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy należało odpowiedzieć na pytanie: czy sytuacja dochodowa i rodzinna dłużnika alimentacyjnego przemawiała za umorzeniem należności z tytułu świadczeń wypłaconych przez Burmistrza z funduszu alimentacyjnego. Udzielenie odpowiedzi na to pytanie wymagało od organu dokonania szczegółowej analizy i oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy. W ocenie Sądu, w sprawie niniejszej, nie budzi zastrzeżeń zakres poczynionych ustaleń faktycznych, materiał dowody został w sprawie należycie zgromadzony, tym samym Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 k.p.a.. Jednak analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wysnute z niego wnioski budzą zastrzeżenia. Sąd wskazuje, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, który Sąd w składzie orzekającym w sprawie w pełni aprobuje, że ustalenie, czy istnieją przesłanki umorzenia w całości lub w części należności z tytułu świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami, powinno być dokonywane na podstawie danych odzwierciedlających bieżącą sytuację dłużnika, tj. stan istniejący bezpośrednio przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia należności ( tak zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 371/11. LEX nr 1082740). Przyjęcie takiego stanowiska było poprzedzone analizą art. 30 ust. 2 ustawy, z której wynika, że skoro nie wskazano w tym przepisie jaki okres ma obejmować ocena sytuacji dochodowej i rodzinnej dłużnika alimentacyjnego, to badaniu powinna podlegać aktualna sytuacja dochodowa i rodzinna. Mając to na uwadze należy stwierdzić, że na gruncie powołanego przepisu nie jest dopuszczalne dokonywanie oceny sytuacji dochodowej i rodzinnej wnioskodawcy w oparciu o przypuszczalne zmiany sytuacji materialnej i zdrowotnej dłużnika. Tymczasem oba orzekające w sprawie organy stwierdziły, że, mając na uwadze stan zdrowia skarżącego potwierdzony orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności oraz orzeczeniem lekarskim orzecznika ZUS o częściowej niezdolności do pracy do dnia 29 lutego 2016 r., możliwość podjęcia przez skarżącego zatrudnienia nie jest wykluczona, nadto nie można – zdaniem organów - wykluczyć poprawy stanu jego zdrowia, co oznacza, że istnieje potencjalna możliwość podjęcia zatrudnienia, co umożliwi spłatę zadłużenia. Jak wskazano powyżej, przewidywania organu zarówno co do stanu zdrowia skarżącego, jak i jego możliwości zarobkowania po upływie okresu ustalonego w orzeczeniu z dnia 21 lutego 2013 r. nie mogą stanowić podstawy do orzekania w zakresie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego wraz z odsetkami (por. powołany wyrok NSA). Sąd podzielił zatem stanowisko skarżącego, który zarzucił organom, że wydając rozstrzygnięcia oparły się na stanie przyszłym i niepewnym, nie dokonały natomiast analizy sytuacji aktualnej. Takie działanie organów było skutkiem dokonania niewłaściwej wykładni art. 30 ust. 2 ustawy, który tym samym został przez organy naruszony i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd nie podzielił natomiast stanowiska skarżącego, że w sprawie nie ma znaczenia sytuacja dochodowa i majątkowa konkubiny, ponieważ nie jest ona dłużnikiem alimentacyjnym. Rozpoznając wniosek o umorzenie należności złożony w oparciu o podstawę sformułowaną w art. 30 ust. 2 ustawy organ zobligowany był ustalić aktualną sytuację dochodową i rodzinną dłużnika. Skarżący w toku postępowania podawał, że zamieszkuje z konkubiną, z którą prowadzą wspólne gospodarstwo domowe ( dowód: znajdujące się w aktami administracyjnych Karta informacyjna z dnia 28 lutego 2014 r. oraz oświadczenie skarżącego z dnia 27 czerwca 2014 r.). Wobec powyższego, prawidłowo organy ustaliły, że wpływ na sytuację dochodową skarżącego miały dochody uzyskiwane przez konkubinę. W takim stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz 135 ustawy jak w sentencji wyroku. Sąd uznał, że organy dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 30 ust. 2 ustawy i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.). Organy dopuściły się również naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie przez organ pierwszej instancji decyzji zawierającej wadliwie sformułowane rozstrzygnięcie oraz uzasadnienie, zaś organ odwoławczy orzekając o utrzymaniu w mocy decyzji zawierającej takie wady dopuścił się dodatkowo naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Naruszenia te miały zdaniem Sądu istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ pierwszej instancji powinien dokonać aktualizacji ustaleń w zakresie sytuacji zdrowotnej, rodzinnej, finansowej i życiowej skarżącego i w oparciu o te ustalenia wydać stosowną decyzję, mając na uwadze stanowisko Sądu przedstawione w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. Sąd nie określił w wyroku, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt nie może być wykonany, gdyż zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca miały charakter wyłącznie odmowny i nie wiązały się z nałożeniem na stronę jakiegokolwiek obowiązku, bądź przyznaniem uprawnienia. Przyjąć więc należy, iż jako takie nie nadają się one do wykonania (nie ma przymiotu wykonalności). Co za tym idzie nie znaleziono podstaw do orzekania w przedmiocie wstrzymania jego wykonania w trybie art. 152 p.p.s.a.