II OSK 2599/15

Dnia 9 czerwca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędziowie: sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Renata Detka (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 9 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 72/15 w sprawie ze skargi M. Z. na postanowienie Wojewody [...] z dnia 6 listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 14 kwietnia 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M. Z. na postanowienie Wojewody Małopolskiego z 6 listopada 2014 r. znak: [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Prezydent Miasta Krakowa postanowieniem z 22 sierpnia 2014 r., na podstawie art. 152 § 1, art. 123 oraz art. 187 kpa w związku z art. 32 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał z urzędu wykonanie decyzji z 29 marca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę dla budowy: "budynku mieszkalnego wielorodzinnego składającego się z 24 lokali mieszkalnych z 15 miejscami parkingowymi w wielostanowiskowym garażu podziemnym z wewnętrznymi instalacjami: wodno-kanalizacyjną, c.o., gazową i elektryczną, na działkach nr [...], wydanej na rzecz M. Z.. W uzasadnieniu organ podał, że w związku z wniesieniem przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej dla Krakowa Podgórza sprzeciwu od decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 29 marca 2012 r., postanowieniem z 21 sierpnia 2014 r. wznowił postępowanie zakończone opisaną wyżej ostateczną decyzją zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę. Wznowienie postępowania uzasadniała przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa. Prokurator wnoszący sprzeciw wskazał, że dokument na podstawie którego wydano decyzję, a mianowicie oświadczenie ZIKiT o warunkach przyłączenia do dróg lądowych z 15 lutego 2012 r., został sfałszowany poprzez wykonanie kopii technicznej przy użyciu kolorowej drukarki. W świetle powyższego organ uznał, że zachodzi prawdopodobieństwo uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na postanowienie zażalenie wniósł M. Z. i zarzucając naruszenie szeregu przepisów kpa argumentował, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w przepisie powołanym jako podstawa wznowienia, gdyż sfałszowanie oświadczenia nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Ponadto podniósł, że organ wstrzymał wykonanie decyzji nie podlegającej wykonaniu, bowiem roboty budowane zostały zakończone. Wojewoda Małopolski postanowieniem z 6 listopada 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie podnosząc, że przedstawione przez organ I instancji uzasadnienie potwierdzają zgromadzone w aktach sprawy dowody, zatem Prezydent Miasta Krakowa był uprawiony do wydania rozstrzygnięcia o wstrzymaniu wykonania decyzji. M.Z. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie Wojewody Małopolskiego, zarzucając naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 kpa, art. 152 kpa, art. 126 w zw. z art. 107 kpa oraz art. 9 w zw. z art. 8 kpa. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że organ II instancji nie odniósł się do zarzucanych w zażaleniu naruszeń przepisów kpa. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie można mówić o wystąpieniu przesłanek wznowienia określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 kpa, a w zaskarżonym postanowieniu brak jest podstawowych ustaleń dotyczących popełnionego przestępstwa. Ponadto, zdaniem skarżącego, kwestionowane oświadczenie nie miało znaczenia dla sprawy, albowiem oświadczenie o warunkach włączenia do dróg lądowych nie było wymagane ze względu na fakt, że dojazd do nieruchomości miał się odbywać przez zjazd istniejący. Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny przytoczył treść art. 152 § 1 kpa i podniósł, że wydając postanowienie na podstawie tego przepisu organ ocenia, czy i na ile prawdopodobne jest wyeliminowanie ostatecznej decyzji, ale jeszcze nie przesądza o jej bycie. W rozpoznawanej sprawie ocena ta została dokonana prawidłowo. Przedłożone przez Prokuratora dokumenty (opinia biegłego i pismo ZIKiT z dnia 10 stycznia 2014 r.) nie pozostawiały wątpliwości co do tego, że stanowiące jeden z istotnych elementów postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, oświadczenie ZIKiT o możliwości przyłączenia do dróg lądowych, nie jest oświadczeniem oryginalnym, lecz kopią, a oryginał nie był sporządzony. Dysponując takim materiałem, organ miał pełne podstawy do zastosowania art. 152 § 1 kpa. Istnienie przesłanki wznowieniowej było oczywiste, a w takim wypadku zasadą jest uchylenie kwestionowanej decyzji. Organ przy tym rozważył prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej także w kontekście obu negatywnych przesłanek uchylenia, o których mowa w art. 146 § 1 i 2 kpa. Sąd I instancji stwierdził, że wbrew zarzutowi skargi, dla wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji nie jest konieczne potwierdzenie sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa wyrokiem sądu, skoro – stosownie do § 2 art. 145 kpa – z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Wskazał, iż uzasadnieniu skarżonego postanowienia zarzucić można jedynie to, że nie zawiera ono odniesienia do podnoszonego przez skarżącego w zażaleniu faktu ukończenia robót budowlanych. W aktach sprawy jednak znajduje się, wydana w dniu 18 sierpnia 2014 r., decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o pozwoleniu na użytkowanie obiektu wykonanego na podstawie kwestionowanej decyzji o pozwoleniu na budowę. W decyzji tej, w oparciu o przepis art. 59 ust. 3 Prawa budowlanego, zawarto katalog robót, które pozostały do wykonania i wyznaczono do ich wykonania określony termin, a to oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie została w całości "skonsumowana". Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie w dacie wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę z pewnością nie była ostateczna. Droga zatem do kontroli zgodności wykonanych robót z zatwierdzonym projektem pozostawała otwarta, co także oznacza, że skutki prawne decyzji o pozwoleniu na budowę nie były jeszcze "wyczerpane". Wykonanie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę to nie tylko wykonanie robót budowlanych, ale także ostateczne zamknięcie procesu, w ramach którego możliwe jest podejmowanie określonych rozstrzygnięć mających oparcie w postanowieniach tej decyzji. W złożonej skardze kasacyjnej [...] S.C. M. Z. w K. wniósł o uchylenie w całości wyroku z 14 kwietnia 2015 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie: a) art. 152 kpa, b) art. 106 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kpc poprzez dokonanie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów, c) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wybiórcze i ogólne przedstawienie zarzutów skargi, jak również wskazywanie motywów wyroku w sposób lakoniczny. W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podniósł, że Sąd I instancji nie odniósł się do tego, że postępowanie prokuratorskie zostało umorzone, a zatem stan faktyczny i prawny uległ zmianie, gdyż odpadła przesłanka wznowienia postępowania, zaś przesłanka uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego nie istniała. Skoro brak jest przesłanek wznowienia postępowania, to brak jest również przesłanek do wstrzymania wykonania decyzji podlegającej wznowieniu. Strona skarżąca zarzuciła, że Sąd I instancji nie ustosunkował się także do zarzutów i twierdzeń podniesionych w skardze, w szczególności tych dotyczących braku przepisów nakładających obowiązek załączenia do wniosku oświadczenia o warunkach włączenia do dróg lądowych, z uwagi na fakt, że nieruchomość posiadała połączenie z drogą publiczną. W ocenie skarżącego kasacyjnie, naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. miało istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż zaważyło o wydaniu rozstrzygnięcia, które w świetle art. 156 § 1 pkt 5 kpa jest niedopuszczalne. W sytuacji bowiem wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania decyzji, gdy roboty budowlane zostały już wykonane, postanowienie takie obarczone jest wadą kwalifikowaną (art. 126 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 kpa) powodującą jego nieważność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania. Z uwagi na to, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły przesłanki określone w art.183 § 2 p.p.s.a., skutkujące nieważnością postępowania, kontrola zaskarżonego wyroku mogła być dokonana tylko w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wprawdzie autor skargi kasacyjnej nie powołał cytowanego wyżej przepisu w jej treści, jednak sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty wskazują na to, że oparł ją o obie podstawy kasacyjne wymienione w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy zatem odnieść się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko po przesądzeniu, że w procesie kontroli zaskarżonego aktu sąd administracyjny nie uchybił tym przepisom, a stan faktyczny przyjęty za podstawę rozstrzygnięcia ustalony został prawidłowo, można oceniać zasadność zarzutów skargi kasacyjnej, które opierają się na naruszeniu prawa materialnego. Niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji "art. 106 u.p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 kodeksu postępowania cywilnego poprzez dokonanie ustalenia istotnych okoliczności w sprawie z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów". Przede wszystkim podkreślić należy, że przepis art. 106 p.p.s.a. zawiera 5 jednostek redakcyjnych obejmujących najogólniej rzecz ujmując przebieg rozprawy przed sądem administracyjnym i brak wskazania tej z nich, którą miał naruszyć Sąd I instancji, w zasadzie uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do tego zarzutu. Jedynie nawiązanie do Kodeksu postępowania cywilnego może wskazywać na to, że autorowi skargi kasacyjnej chodzi o art. 106 § 5 p.p.s.a. Odpowiednie zastosowanie przepisów tego Kodeksu w postępowaniu przed sądem administracyjnym ma jednak miejsce tylko w stosunku do postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Tymczasem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie przeprowadzał żadnego postępowania dowodowego w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a., a tym samym nie mógł tego przepisu naruszyć, podobnie jak art. 233 § 1 kpc. Skarga kasacyjna nie wskazuje zresztą, jakie dowody miałyby być przeprowadzone na podstawie omawianego przepisu. Nie może również odnieść skutku zarzut naruszenia przez Sąd art. 144 § 4 p.p.s.a. poprzez "wybiórcze i ogólne przedstawienie zarzutów skargi, jak również wskazywanie motywów wyroku w sposób lakoniczny". Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, naruszenia art. 144 § 4 p.p.s.a. upatruje skarżący w tym, że Sąd nie odniósł się do tego, iż stan faktyczny i prawny uległ zmianie poprzez umorzenie "postępowania prokuratorskiego" przez co odpadła przesłanka wznowienia oraz nie zajął stanowiska wobec podnoszonych w skardze zarzutów dotyczących braku przepisów nakładających obowiązek załączenia do wniosku o pozwolenie na budowę oświadczenia o warunkach włączenia do dróg lądowych z uwagi na fakt, iż nieruchomość posiada połączenie z drogą publiczną. Istotnie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie odniósł się wprost do znajdującego się w aktach administracyjnych postanowienia z 15 maja 2014 r. o umorzeniu dochodzenia prowadzonego w sprawie podrobienia w celu użycia za autentyczne oświadczenia o warunkach przyłączenia do dróg lądowych budynku przy ul. [...] w K. poprzez naniesienie na uprzednio skopiowanej pieczęci wraz z podpisem K. M., tj. o przestępstwo określone w art. 270 § 1 k.k., jednak okoliczność ta nie ma wpływu na wynik sprawy. Popełnienie tego przestępstwa było - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 kpa (dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe) - przesłanką wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z 29 marca 2012 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, w ramach którego podjęte zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie postanowienie o wstrzymaniu wykonania tej decyzji. Argumentacja skargi kasacyjnej zmierza do wykazania, że skoro postępowanie co do popełnienia przestępstwa zostało umorzone, to nie było podstaw do wznowienia, a co za tym idzie, także do zastosowania art. 152 § 1 kpa. Takie rozumowanie jest jednak w stanie faktycznym sprawy błędne, gdyż jak wynika z treści postanowienia z 15 maja 2014 r. postępowanie umorzono wobec niewykrycia sprawców czynu, a nie z powodu braku znamion czynu zabronionego, co wyłączałoby możliwość ustalenia, że doszło do jego popełnienia. Umorzenie postępowania przygotowawczego z powołaniem się na taką, jak w niniejszej sprawie, przyczynę nie oznacza natomiast, że przestępstwo nie zaistniało, wręcz przeciwnie, treść postanowienia potwierdza jego popełnienie, jednak z uwagi na brak wykrycia osoby (osób), które mogłyby zostać pociągnięte do odpowiedzialności karnej, dochodzenie w tym zakresie zostało umorzone. W konsekwencji, okoliczność, że Sąd I instancji nie odniósł się do postanowienia z 15 maja 2014 r. pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Z akt wynika przy tym, że sam fakt popełnienia przestępstwa z art. 270 § 1 k.k. jest niewątpliwy, jak słusznie podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny. Świadczą o tym zgromadzone dowody w postaci ekspertyzy grafologicznej czy choćby pisma Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w Krakowie z 10 stycznia 2014 r., w którym potwierdzono, że dokument przedstawiony przez inwestora z 12 lutego 2012 r., na podstawie którego wydano decyzję o pozwoleniu na budowę, w ogóle nie został sporządzony. Jeśli zaś chodzi o zarzut, że Sąd I instancji nie zajął stanowiska co do tego, że złożenie przez inwestora oświadczenia, jak się później okazało podrobionego, nie było konieczne dla wydania pozwolenia na budowę, to niezależnie od tego, że badanie tej okoliczności na tym etapie postępowania jest przedwczesne, należy podnieść, że sentencja decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z 29 marca 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, nawiązuje wprost do tego dokumentu, nakazując inwestorowi spełnić opisane w nim warunki. Tym samym zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdzenie, że oświadczenie ZIKiT w Krakowie z 10 stycznia 2014 r. stanowiło "jeden z istotnych elementów postępowania (...)" było wystarczające dla wykazania prawidłowości ustalenia organów, że okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (art. 152 § 1 kpa). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego tj. – jak wskazano w skardze kasacyjnej - art. 152 kpa. Wprawdzie przepis ten zawiera dwie jednostki redakcyjne, a kasator nie wskazał, która z nich jest przedmiotem tego zarzutu i na czym naruszenie zawartej w nim normy miałoby polegać, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej można wywieść, że chodzi o art. 152 § 1 kpa, który był podstawą prawną podjęcia zaskarżonego do WSA w Krakowie postanowienia. Skarżący kasacyjnie argumentuje przy tym, że w oparciu o wskazany przepis nie można wstrzymać wykonania decyzji, kiedy objęte nią roboty budowlane zostały już zrealizowane, co miało miejsce w sprawie. Niezależnie jednak od stanowiska wyrażonego w tym zakresie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zauważyć trzeba, że pojęcie wstrzymania wykonania decyzji w rozumieniu art 152 § 1 kpa należy rozumieć nie tylko jako wstrzymanie realizacji określonych decyzją robót budowlanych, ale także jako wstrzymanie skutków prawnych, jakie wywołuje ta decyzja pozostając w obrocie prawnym. Tylko takie rozumienie tego przepisu pozwala osiągnąć jego cel, jakim jest – w razie spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do wstrzymania - zapobieżenie skutkom, jakie w porządku prawnym może wywołać wadliwa decyzja, co do której istnieje prawdopodobieństwo wyeliminowania w trybie nadzwyczajnym, jakim jest wznowienie postępowania. W tej sytuacji zrealizowanie robót budowlanych określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę pozostaje bez znaczenia dla prawidłowości postanowienia o wstrzymaniu jej wykonania na podstawie art. 152 § 1 kpa. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a.