II OSK 1534/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms /spr./ Sędziowie: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gminy P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1685/14 w sprawie ze skargi W. K. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi W. K., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy P. w zakresie § 5 ust. 1 pkt 10 co do zdania "zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi", § 8 ust. 7 oraz § 72 ust. 14. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Rada Gminy P. uchwałą z dnia [...] lipca 2010 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy P. Pismem z dnia 21 sierpnia 2014 r. skarżący wezwał Radę Gminy P. do usunięcia naruszenia prawa poprzez zawarcie w niej norm odsyłających czy też otwartych pozwalających innemu niż rada gminy podmiotowi (zarządcy drogi) na indywidualne uzgadnianie odstępstw od planu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy P. stwierdziła, że podziela stanowisko zawarte w wezwaniu i wskazała, że rozpoczyna prace związane ze zmianą tego planu miejscowego. W skardze na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] lipca 2010 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy P., skarżący zakwestionował § 5 ust. 1 pkt 10, § 8 ust. 7 oraz § 72 ust. 14 tej uchwały. Skarżący zarzucił naruszenie art. 3 ust. 1 w związku z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r., poz. 778) poprzez scedowanie kompetencji gminy do określania przeznaczenia terenu na zarządcę drogi oraz art. 17 pkt 6b tej ustawy poprzez wprowadzenie wymogu uzyskania dodatkowej zgody zarządcy drogi już po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rady Gminy P. wniosła o umorzenie postępowania sądowego z uwagi na to, iż stało się ono bezprzedmiotowe, ewentualnie o oddalenie skargi w całości. Rada podniosła, że w związku ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa konieczne będzie przeprowadzenie bardzo skomplikowanego i długotrwałego postępowania zmierzającego do zmiany zaskarżonej uchwały w kwestionowanym przez skarżącego zakresie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę, podzielił stanowisko skarżącego co do konieczności stwierdzenia nieważności postanowień zawartych w: § 5 ust. 1 pkt 10 co do zdania "Zmniejszenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi", § 8 ust. 7 oraz § 72 ust. 14. Według § 5 ust. 1 pkt 10 zaskarżonej uchwały "Zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi", w § 8 ust. 7 postanowiono, że "Za zgodne z planem uznaje się: Remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy położonej w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg oraz pomiędzy liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg a określoną dla tych dróg nieprzekraczalną linią zabudowy, za zgodą zarządcy drogi", a w § 72 ust. 14 , że "Zgodnie z przepisami odrębnymi dopuszcza się lokalizację usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określone w planie, pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi". Zamieszczenie w treści planu norm otwartych, odsyłających do odrębnych i nieprzewidzianych przepisami prawa procedur, jest niedopuszczalne z punktu widzenia obowiązującego porządku prawnego i powoduje, iż zamieszczone w planie normy prawa materialnego stają się w ten sposób niedookreślone podczas gdy plan zagospodarowania przestrzennego jest prawem miejscowym, czyli aktem powszechnie obowiązującym, zawierającym normy bezwzględnie obowiązujące. Wykluczone więc jest zawieranie w jego przepisach norm otwartych, pozwalających jakimkolwiek podmiotom na indywidualne uzgadnianie odstępstw od obowiązującego planu. Ustalenia planu, które uzależniają możliwość dokonania określonych czynności od uzyskania zgody innego niż rada gminy podmiotu, mogą prowadzić do sytuacji, w której postanowienia planu miejscowego mogą zostać zmienione w oparciu o bliżej niesprecyzowane działania podmiotów nieuprawnionych do sprawowania władztwa planistycznego w gminie. Takie ustalenia są sprzeczne z przepisami art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zaskarżony plan miejscowy nie tylko uzależnia dokonanie określonych czynności (remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy oraz lokalizację usytuowania nowych budynków w odległości mniejszej niż określone w planie) od uzyskania zgody udzielonej przez zarządcę drogi, ale także pozwala, aby przyjęte przez Radę ustalenia co do nieprzekraczalnej linii zabudowy, będące, zgodnie z § 3 pkt 3 uchwały, ustaleniami obowiązującymi, mogły być zmieniane w zależności "od woli" innego podmiotu poprzez "zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy". Żądanie przez Gminę umorzenia postępowania sądowego, jako bezprzedmiotowego, Sąd pierwszej instancji uznał za niezasadne. Uznanie wezwania do usunięcia prawa za uzasadnione i zapowiedź przystąpienia do zmiany zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności zakwestionowanych postanowień uchwały. W skardze kasacyjnej Gmina P. zarzuciła naruszenie art. 141 § 4 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. oraz art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm.). Wnosząca skargę kasacyjną podniosła, że w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa Rada Gminy podjęła decyzję o zmianie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakwestionowanym przez skarżącego. Zmiana planu miejscowego wymaga przeprowadzenia takiej samej procedury jak w przypadku uchwalenia tego planu. Organ podjął stosowne kroki celem doprowadzenia do zmiany planu miejscowego. Z tego względu Sąd pierwszej instancji powinien umorzyć postępowanie na postawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., ponieważ Rada Gminy wyraziła stanowisko o przystąpieniu do zmiany planu. Ponadto Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Skoro ustawodawca dopuszcza, aby zarządca drogi miał możliwość wpływu na uzyskanie odstępstwa przez inwestora od odległości określonej w ustawie, to tym bardziej możliwe jest uzyskanie takiej zgody w przypadku odległości określonych w uchwale Rady Gminy. Skoro na etapie tworzenia planu niezbędne jest uwzględnienie zdania zarządcy drogi, to tym bardziej na etapie jego stosowania, jeżeli Rada Gminy w uchwale dopuściła taką możliwość. Przytaczając takie podstawy kasacyjne Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej trafnie podniesiono zarzut, że wadliwe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż niedopuszczalne jest ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nieprzekraczalnej linii zabudowy z możliwością odstępstwa od tej linii po uzyskaniu zgody zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy do zadań własnych gminy (art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gmina ustala przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Gmina wykonuje powierzone jej zadania samodzielnie w granicach prawa (art. 7 i 16 ust. 2 Konstytucji). Powołane przepisy potwierdzają samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczą kwestii związanych z zawartością planu miejscowego, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych ograniczeń nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu. Przepisy uchwały w przedmiocie planu miesiącowego, będącej aktem prawa miejscowego, nie mogą naruszać przepisów ustaw, w szczególności ustawy o drogach publicznych. Wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w stosunku do drogi nie może zatem oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, który zawiera ograniczenia w zakresie usytuowania obiektów budowlanych przy droga co do odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni. Ograniczenia te związane są z wymogami bezpieczeństwa ruchu drogowego. Jednocześnie przepis art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, pozwala na usytuowanie obiektów w mniejszej odległości niż określona w ust. 1 za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwalnia na budowę lub zgłoszenia budowy albo wykonania robót budowlanych. Przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i ustawy o drogach publicznych ani też powołanego rozporządzenia nie dają podstaw do przyjęcia tak kategorycznego stanowiska, jakie zaprezentował Sąd pierwszej instancji, że niedopuszczalne jest określenie w planie miejscowym linii zabudowy, w ten sposób, że od wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy dopuszczalne są odstępstwa, w sytuacji gdy uzyskana zostanie przez inwestora zgoda zarządcy drogi, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych. Jakkolwiek sformułowanie zakwestionowanego przez Sąd pierwszej instancji przepisu § 5 ust. 1 pkt 10 zdanie drugie ("zmniejszenie wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii zabudowy wymaga zgody zarządcy drogi") może wywoływać wątpliwości, co do prawidłowości użytego sformułowania w kontekście ustalania linii zabudowy, to jednak przepisy zaskarżonej uchwały, tak jak każde przepisy prawa podlegają wykładni w toku ich stosowania. Przepisy te nie mogą być wykładane i stosowane w oderwaniu od innych przepisów zaskarżonej uchwały, jak i przepisów obowiązujących ustawa. W zaskarżonej uchwale przyjęto, że przez nieprzekraczalną linię zabudowy rozumie się linie określające dopuszczalne (nieprzekraczalne) położenie fasad nowych budynków i innych obiektów kubaturowych w stosunku do danej drogi oraz dopuszczono możliwość odstępstwa od wyznaczonej planem nieprzekraczalnej linii za zgodą zarządcy drogi (§5 ust. 1 pkt 10). Ponadto ustalono, że zgodnie z przepisami odrębnymi dopuszcza się lokalizację usytuowania budynków w odległości mniejszej niż określona w planie pod warunkiem uzyskania zgody właściwego zarządcy drogi (§ 72 ust. 14). W zaskarżonym planie przyjęto również, że za zgodne z planem uznaje się: remont, przebudowę, nadbudowę i rozbudowę istniejącej zabudowy położonej w obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi poszczególnych dróg oraz pomiędzy liniami rozgraniczającym poszczególnych dróg a określoną dla tych dróg nieprzekraczalna linią zabudowy, za zgodą zarządcy drogi (§ 8 pkt 7). Wyznaczenie w planie miejscowym nieprzekraczalnej linii zabudowy nie może oznaczać sprzeczności z odległościami przyjętymi w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, nawet w sytuacji gdy rada gminy w kontekście polityki planistycznej nie widzi przeciwwskazań do usytuowania obiektu budowlanego w odległości bliższej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Zatem norma, która wynika z kwestionowanych przepisów uchwały powinna być rozumiana w ten sposób, że obiekty budowlane na terenie objętym planem muszą być sytuowane w określonej przez nieprzekraczalną linię zabudowy odległości od drogi, przy czym ograny gminy dopuściły możliwość zmniejszenia tej odległości, zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych, za zgodą właściwego zarządcy drogi. Przepisy te nie oznaczają, że linie zabudowy nie zostały ustalone, ani że linię tę ustala zarządca drogi, a jedynie dopuszczają stosowanie także normy wynikającej z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, a zatem na bliższe usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do drogi niż określone zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, jeżeli wyrazi na to zgodę zarządca drogi, zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Przy czym, kwestia usytuowania budynków na terenie objętym planem wymaga każdorazowo rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie o pozwolenie na budowę. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, że taki sposób sformułowania przepisów planu miejscowego stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu, ponieważ wprowadza normy otwarte, pozwalające innym podmiotom na ustalanie przeznaczenia i warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Kwestionowane przepisy uchwały z dnia [...] lipca 2010 r. odpowiadają zamierzeniom planistycznym gminy, które sprowadzają się do tego, że gmina dopuszcza sytuowanie obiektów budowlanych w odległości bliższej niż określona w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, przy zachowaniu wymogów wynikających z przepisów odrębnych, w szczególności ustawy o drogach publicznych. Rada gminy określając, na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, linię zabudowy jako nieprzekraczalną linię zabudowy w stosunku do drogi publicznej, może dopuścić odstępstwa od tej linii za zgodą zarządcy drogi, o której mowa w art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Wykładnia przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odnośnie wymogów stawianych miejscowym planom zagospodarowania przestrzennego nie może być nazbyt rygorystyczna i nie może prowadzić do naruszenia zasady samodzielności gminy w zakresie przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów leżących na obszarze gminy. Oznacza to, że kwestionowane postanowienia planu nie mogą być rozumiane jako przenoszenie uprawnień gminy na inny podmiot, w tym przypadku na zarządcę drogi, ani jako upoważnienie innego podmiotu do zmiany planu w zakresie ustaleń co do linii zabudowy, ani tym bardzie jako upoważnienie do określenia linii zabudowy przez ten podmiot. Linia zabudowy jest przecież określona w planie, z tym że określenia tej linii w stosunku do drogi dokonano w taki sposób, że dopuszczalne jest odstępstwo polegające na usytuowaniu obiektu budowlanego w stosunku do drogi w odległości mniejszej niż określona, w planie, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych. Niezasadny jest natomiast podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 i art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. poprzez nieumorzenie postępowania sądowego. Nie ma racji wnosząca skargę kasacyjną, że skoro Rada Gminy, po analizie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, wyraziła stanowisko, że przystąpi do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w kwestionowanym przez skarżącego zakresie, to postępowanie w sprawie ze skargi na kwestionowany plan jest bezprzedmiotowe. Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że zapowiedź przystąpienia do zmiany zaskarżonej uchwały nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania zmierzającego do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W przypadku stwierdzenia nieważności uchwały rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie takiej uchwały, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 P.p.s.a.). Należy także zwrócić uwagę, że to, iż Rada Gminy podzieliła stanowisko skarżącego zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego, nie oznacza, że tym samym kwestionowane postanowienia uchwały są sprzeczne z prawem. Zgodne z prawem byłoby zarówno ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z dopuszczeniem odstępstw od wyznaczonej linii, jak i ustalenie tej linii bez określenia odstępstw, przy czym przyjęcie wybranego rozwiązania należało do Rady Gminy. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, ponieważ istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona do rozpoznania skargi. Rozpoznając skargę i mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., albowiem ustalenia przyjęte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie są sprzeczne z prawem i nie naruszają zasad sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O odstąpieniu od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego od skarżącego na rzecz organu Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a.