VI SAB/Wa 70/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Fronczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. w W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w przedmiocie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej oddala skargę W dniu [...] sierpnia 2014 r. Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w [...] sformułowała do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, której przedmiotem uczyniła przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej, wszczętego na wniosek O. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2013 r., w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej Spółki, określającej warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych. Skarżąca wniosła o: - stwierdzenie przewlekłości w prowadzonym postępowaniu w zakresie, w jakim Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej nie rozstrzygnął sprawy mocą własnej decyzji z dnia [...] maja 2014 r. nr [...], tj. w zakresie ustalenia treści oferty ramowej dla usługi BSA "do 80 Mb/s" na obszarze 11 gmin wyłączonych z reżimu decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...]; - zobowiązanie Prezesa UKE do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej sprawę z wniosku O. S.A.; - stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o oddalenie skargi. W uzasadnieniu swego stanowiska procesowego wyjaśnił, że skarga jest niedopuszczalna z uwagi na jej braki formalne, których nieuzupełnienie w wyznaczonym przez Sąd terminie powinno prowadzić do jej odrzucenia. W szczególności skarga nie zawiera trzech odpisów dla podmiotów biorących udział w prowadzonym postępowaniu, tj. odpisów dla O. S.A. z siedzibą w [...], dla Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w [...] i dla Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji z siedzibą w [...]. Natomiast, odnosząc się do wniosku o oddalenie skargi, Prezes UKE podniósł, że jest ona bezzasadna, bowiem z prowadzonego postępowania administracyjnego jednoznacznie wynika, że organ podejmował niezbędne czynności zmierzające do wyjaśnienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Postępowanie w sprawie zostało wszczęte wnioskiem O. S.A. z dnia [...] września 2013 r., zaś postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Prezes UKE dopuścił Krajową Izbę Gospodarczą Elektroniki i Telekomunikacji w [...] do udziału w postępowaniu. Z kolei w dniu [...] maja 2014 r. Prezes UKE wydał decyzję częściową, zatwierdzającą zmianę oferty ramowej w zakresie wprowadzenia nowej opcji usługi BSA "do 80 Mb/s", pozostawiając kwestię wprowadzenia nowej opcji usługi BSA "do 80 Mb/s" na obszarze 11 gmin do dalszej analizy i rozstrzygnięcia odrębną decyzją. Regulacja warunków świadczenia przez O. S.A. – na obszarze całego kraju – usługi BSA w opcji "do 80 Mb/s" na rynku właściwym została – co do zasady – określona w decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], w której Spółka została wyznaczona jako przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej na krajowym rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego (decyzja Prezesa UKE z dnia [...] maja 2014 r.). Natomiast na obszarze 11 gmin wyłączonych spod regulacji określonej w ww. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] kwietnia 2011 r. działalność Spółki jest w tym zakresie regulowana decyzją Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...], wyznaczającą Spółkę jako przedsiębiorcę telekomunikacyjnego o znaczącej pozycji na runku świadczenia usługi dostępu szerokopasmowego, w tym usługi szerokopasmowej transmisji danych. W ocenie organu, okoliczność ta wymaga szczegółowej analizy zebranego materiału dowodowego, na który składa się bardzo skomplikowana materia merytoryczno – prawna. Biorąc pod uwagę złożoność materii związanej z zakresem obowiązków regulacyjnych, wynikających z ww. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r., w relacji do zasad udostępniania usługi BSA w opcji "do 80 Mb/s" na terenie całego kraju, uregulowanie ww. kwestii w ofercie ramowej jest czasochłonne, zważywszy na konieczność przyjęcia prawidłowych rozwiązań związanych z potrzebami rynku, a wynikającymi z ww. decyzji Prezesa UKE z dnia [...] lutego 2007 r. W tym kontekście – zdaniem Prezesa UKE – działania podejmowane w ramach prowadzonego postępowania nie mają zatem na celu jego przedłużania, lecz wiążą się ze skomplikowanym charakterem sprawy, co wpływa na konieczność wyznaczania nowych terminów załatwienia sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec wniosku Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej o odrzucenie skargi w niniejszej sprawie ze względu na jej braki formalne, tj. brak odpisów dla podmiotów biorących udział w prowadzonym przez niego postępowaniu, a więc odpisów dla O. S.A. z siedzibą w [...], dla Polskiej Izby Komunikacji Elektronicznej z siedzibą w [...] i dla Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji z siedzibą w [...], Sąd w pierwszej kolejności jest zobowiązany do odniesienia się do tego zarzutu. Co do zasady – ocena zachowania warunków formalnych skargi należy do orzekającego Sądu, a zatem to on bada, czy wniesione pismo procesowe może otrzymać prawidłowy bieg. Z uwagi jednak na brak legitymacji skargowej po stronie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w [...], Sąd uznał uczestnictwo ww. podmiotów za nieuzasadnione w niniejszej sprawie, a w konsekwencji również za bezzasadne wzywanie strony skarżącej do uzupełniania skargi o dodatkowe odpisy. Kwestia legitymacji skargowej związana jest z badaniem interesu prawnego, toteż nie wchodzi ona w zakres dopuszczalności skargi, lecz objęta jest oceną merytoryczną. W rozpoznawanej sprawie zarzutem przewlekłości zostało objęte postępowanie wszczęte wnioskiem O. S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] września 2013 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany oferty ramowej Spółki, określającej warunki dostępu telekomunikacyjnego w zakresie rozpoczynania i zakańczania połączeń, hurtowego dostępu do sieci TP, dostępu do łączy abonenckich w sposób zapewniający dostęp pełny lub współdzielony oraz dostępu do łączy abonenckich poprzez węzły sieci telekomunikacyjnej na potrzeby sprzedaży szerokopasmowej transmisji danych. Zatem to właśnie interesu prawnego Spółki O. dotyczy ww. postępowanie, w którym ma dojść do indywidualnej konkretyzacji norm prawa materialnego. Tymczasem Spółka O. nie wniosła skargi w tej sprawie, lecz z zarzutem przewlekłości w prowadzonym postępowaniu wystąpiła Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w [...]. Jakkolwiek Krajowa Izba Gospodarcza Elektroniki i Telekomunikacji w [...] została postanowieniem Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] października 2013 r. dopuszczona do udziału w ww. postępowaniu, to jednak jej uczestnictwo w nim oparte jest jedynie na przesłance celu statutowego i interesu społecznego, w rozumieniu art. 31 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.). Przyznany skarżącej mocą tego postanowienia status uczestnika na prawach strony (art. 31 § 3 kpa) nie jest tożsamy z interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 kpa. Zgodnie z art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. W sytuacji zatem, gdy prowadzone postępowanie administracyjne nie zostało zakończone, źródłem legitymacji skargowej Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w [...] nie może być jej status uczestnika na prawach strony, wszak przepis art. 50 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – co do zasady – uzależnia czynną legitymację skargową od interesu prawnego, natomiast organizację społeczną uprawnia do wniesienia skargi jedynie na podjętą w sprawie decyzję. Skoro bowiem przepis ten w swej treści wprowadza zastrzeżenie "jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym", to przyjąć należy, że chodzi tu o zakończone postępowanie administracyjne, wszak dopiero wówczas uczestnictwo w takim postępowaniu na prawach strony wynikające z celu statutowej działalności organizacji społecznej pozwala przyznać jej czynną legitymację w postępowaniu sądowym w ramach interesu prawnego innej osoby. Należy zwrócić uwagę, że poczynione przez ustawodawcę w tym przepisie zastrzeżenie dotyczy tylko organizacji społecznej, nie dotyczy natomiast pozostałych wymienionych w tym przepisie podmiotów. Ma to swoje uzasadnienie prawne, gdyż ustawodawca łączy prawo zaskarżania do sądu administracyjnego aktów i czynności oraz bezczynności organu i przewlekłości w prowadzonym postępowaniu jedynie z interesem prawnym i interesem publicznym (prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka), nie zaś z interesem społecznym. Ten bowiem rodzi legitymację skargową po stronie organizacji społecznej dopiero w momencie zamknięcia postępowania, a więc w chwili wydania i doręczenia decyzji administracyjnej, kończącej to postępowanie, czyli w sytuacji indywidualnej konkretyzacji normy prawa materialnego, będącej źródłem interesu prawnego innej osoby (organizacja społeczna może także skarżyć wydane w takim postępowaniu i adresowane do niej postanowienia incydentalne, bowiem w takich przypadkach źródłem jej interesu prawnego jest fakt skierowania do niej takiego postanowienia). Innymi słowy, organizacja społeczna uczestnicząca na prawach strony w niezakończonym jeszcze postępowaniu administracyjnym nie jest legitymowana do składania skarg na bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania. Brak legitymacji skargowej po stronie Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji w [...] czyni jej skargę nieuzasadnioną, podlegającą oddaleniu i to bez konieczności odnoszenia się do zawartych w niej zarzutów. W takim stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając za podstawę art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.