I OSK 2283/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) sędzia NSA Elżbieta Kremer sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 14 września 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 27 lutego 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 836/14 w sprawie ze skargi L. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 lutego 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 836/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę L. O. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla osoby bezrobotnej. Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] października 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2014 r.) Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej kpa), art. 33 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 75 ust. 3, art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013, poz. 674 ze zm., dalej ustawa o promocji zatrudnienia bądź upz), utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2014 r.) Starosty Złotoryjskiego (dalej Starosta bądź organ I instancji), którą pozbawiono L. O. (dalej skarżący) statusu osoby bezrobotnej i prawa do zasiłku dla bezrobotnych z dniem 15 lipca 2014 r. z powodu przebywania za granicą w okresie dłuższym niż 10 dni. Z uzasadnienia decyzji z [...] października 2014 r. wynika, że skarżący pozostawał za granicą przez okres dłuższy niż 10 dni, tj. od dnia 15 lipca 2014 r. do dnia 11 sierpnia 2014 r. Skarżący nie zgłosił faktu wyjazdu za granicę w Powiatowym Urzędzie Pracy w Złotoryi. Zdaniem Wojewody termin wyjazdu za granicę i okres pobytu podany w wyjaśnieniu z 12 sierpnia 2014 r. jest wiarygodny z uwagi na fakt, że wyjaśnienia te były składane na drugi dzień po powrocie z zagranicy, który miał miejsce 11 sierpnia 2014 r. Skargę na decyzję z [...] października 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł L. O., w której podniósł zarzut niezastosowania art. 75 ust. 4 upz. Skarżący wskazał, że wyjechał do Dani w celu poszukiwania pracy. W ocenie skarżącego fakt, że nie stawił się w wyznaczonym na dzień 6 sierpnia 2014 r. terminie w Powiatowym Urzędzie Pracy nie może pozbawić go statusu osoby bezrobotnej. Dotrzymał bowiem ustawowego siedmiodniowego terminu usprawiedliwienia i stawiennictwa w urzędzie. Skarżący wskazał, że nie pozwolono mu napisać w jakim celu wyjechał do Danii a jednocześnie zmuszono go do napisania o awarii samochodu i okresie pobytu za granicą. Skarżący oświadczył, pod odpowiedzialnością karną za składanie fałszywych zeznań, że w celu poszukiwania zatrudnienia w Danii wyjechał z Polski w dniu 27 lipca 2014 r., a powrócił 10 sierpnia 2014 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (k. 6- 7 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę. Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadą, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, wydano ją bowiem w poprawnie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym i zastosowano przepisy prawa materialnego zgodne z przedmiotem sprawy. Organ wydał decyzję w oparciu o art. 33 ust. 4 pkt 1 upz, który stanowi, że starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3 upz, pozbawia statusu bezrobotnego, który nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 upz. Zgodnie z art. 75 ust. 3 upz bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. Przebywanie poza granicami kraju powyżej 10 dni stanowi podstawę do pozbawienia statusu osoby bezrobotnej i otrzymywanego z tego tytułu zasiłku (k. 32- 35 akt sądowych). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. O., reprezentowany przez r. pr. K. S.-T., pełnomocnika ustanowionego z urzędu. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa i niewłaściwe zastosowanie art. 151 ppsa tj. nieuwzględnienie skargi w sytuacji gdy istniały podstawy do jej uwzględnienia, a co z tym związane niewłaściwe zastosowanie art. 75 ust. 3 upz przez uznanie, że w przedmiotowej [sprawie] przepis ten znajduje zastosowanie, podczas gdy zastosowanie znajdują przepisy art. 75 ust. 4 jak również art. 33 ust. 4 pkt 4 upz, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W przedmiotowej sprawie przesłanka ta znajduje zastosowanie; 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - niezastosowanie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. WSA we Wrocławiu winien był uwzględnić skargę, uchylając decyzję w całości, ponieważ miało miejsce naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niedostateczne wyjaśnienie przez Wojewodę Dolnośląskiego okoliczności sprawy i oparcie swego rozstrzygnięcia na nieprawidłowo ustalonym stanie faktycznym spełnia to kryterium. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę złożoną przez skarżącego, mimo naruszenia przez Wojewodę Dolnośląskiego art. 77 § 1 i art. 80 kpa usankcjonował zgodność z prawem rozstrzygnięcia opartego na niezgodnym z rzeczywistością stanie faktycznym; 3. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [25 lipca 2002 r. ] Prawo o ustroju sądów administracyjnych przez nie zbadanie, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa i przepisach szczególnych, w tym ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we Wrocławiu oraz o uchylenie decyzji organów I i II instancji; 2. przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej, złożonej w terminie 30 dni od dnia zawiadomienia pełnomocnika z urzędu o wyznaczeniu go do postępowania w sprawie; 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego, z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego z uwzględnieniem podatku VAT pełnomocnika z urzędu, radcy prawnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację zawartą w powyższych zarzutach (k. 80 -85 akt sądowych). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 lit. c ppsa i art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przede wszystkim podkreślić należy, że naruszenie przepisów postępowania stanowi skuteczną podstawę kasacyjną jedynie w przypadku, gdy uchybienie przepisom postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pomiędzy uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie orzeczeniem podlegającym zaskarżeniu, musi zatem zachodzić związek przyczynowy. W niniejszej sprawie powołanie się w skardze kasacyjnej na naruszenie ww. przepisów prawa procesowego nie może przynieść oczekiwanego skutku, ponieważ skarżący nie wykazał, by w ogóle doszło do naruszenia przed organami administracji obu instancji przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 77 § 1 i art. 80 kpa, i że w konsekwencji zachodziła konieczność uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Organy obu instancji należycie wyjaśniły sprawę, zbierając w sposób wyczerpujący materiał dowodowy konieczny do jej wyjaśnienia. Wojewoda należycie rozpatrzył w swoim rozstrzygnięciu zarzuty odwołania. Zakres postępowania dowodowego organy prawidłowo określiły w oparciu o przepisy prawa materialnego, które stanowiły podstawę do wydania obu decyzji. Wyjazd skarżącego za granicę bez uprzedniego powiadomienia o tym powiatowego urzędu pracy, a następnie nieuwzględnienie przez organ odwoławczy wyjaśnień przedstawionych przez skarżącego w odwołaniu nie może być pojmowany, jako nierozpatrzenie przez organy całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z oceną organów i Wojewódzkiego Sądu nie uzasadnia powyższego zarzutu. Wobec powyższego uznać należało, że prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że organy obu instancji w zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej należycie zebrały i rozpatrzyły cały materiał dowodowy, w sposób zgodny z przepisami ustawy o promocji zatrudnienia oraz z art. 77 § 1 i art. 80 kpa. Za niezasadny uznać należało również zarzut naruszenia art. 75 ust. 3 upz. Zgodnie z tym przepisem bezrobotny, który w okresie nie dłuższym niż 10 dni przebywa za granicą lub pozostaje w innej sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia, nie zostaje pozbawiony statusu bezrobotnego, jeżeli o zamierzonym pobycie za granicą lub pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia zawiadomił powiatowy urząd pracy. Zasiłek za ten okres nie przysługuje. Całkowity okres zgłoszonego pobytu za granicą oraz braku gotowości do pracy z innego powodu nie może przekroczyć łącznie 10 dni w okresie jednego roku kalendarzowego. W powołanym przepisie chodzi zatem o wcześniejsze powiadomienie urzędu pracy o niemożności stawienia się na wskazany termin wizyty, na co wskazuje określenie "o zamierzonym" (wyrok WSA w Łodzi z 5.12.2008 r., III SA/Łd 142/08, Lex 528055, aprobowany przez Z. Górala, Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Praktyczny komentarz, Wolters Kluwer 2011, uw. 8 do art. 75) pobycie za granicą, lub przewidywanym pozostawaniu w sytuacji powodującej brak gotowości do podjęcia zatrudnienia. Z prawidłowo zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego nie wynika, by skarżący przed dniem 15 lipca 2014 r. powiadomił urząd pracy o niemożliwości stawienia się w urzędzie w dniu 6 sierpnia 2014 r. i o zamierzonym pobycie za granicą. Mając powyższe na uwadze uznać należało, że zaniedbanie obowiązku stawiennictwa z przyczyn, które nie mogą być zakwalifikowane jako uzasadnione, obligowało Starostę do pozbawienia bezrobotnego statusu bezrobotnego z dniem 15 lipca 2014 r. z powodu przebywania za granicą w okresie dłuższym niż 10 dni. Wobec tego zarzut niezastosowania przez Sąd I instancji art. 75 ust. 4 oraz art. 33 ust 4 pkt 4 upz jest całkowicie nieusprawiedliwiony. Organ zatrudnienia, wyznaczając bezrobotnemu termin wizyty w powiatowym urzędzie pracy, nie tylko działa w celu aktywizacji bezrobotnego, którego głównym celem jest znalezienie mu zatrudnienia, ale także weryfikuje jego gotowość i zdolność do podjęcia zatrudnienia albo innej pracy zarobkowej. Samo pozostawanie bez pracy nie oznacza jeszcze, że osoba taka korzysta ze statusu bezrobotnego, bowiem konieczna jeszcze jest jej zdolność i gotowość do podjęcia zatrudnienia. Bezrobotny zainteresowany uzyskaniem pracy musi więc stawiając się w powiatowym urzędzie pracy, co jest jego obowiązkiem, wykazać swą dyspozycyjność, by organ zatrudnienia mógł ocenić jego gotowość i zdolność do podjęcia pracy. Terminy wizyt w powiatowym urzędzie pracy wyznaczane są przez organ zatrudnienia, o czym stanowi art. 33 ust. 3 upz, zaś bezrobotny potwierdza własnym podpisem fakt powiadomienia go o wizycie. Art. 33 ust. 4 pkt 4 upz wprawdzie dopuszcza możliwość niestawiennictwa w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie, jednakże na bezrobotnym spoczywa wówczas obowiązek usprawiedliwienia niestawiennictwa, przez wskazanie uzasadnionej przyczyny. Choć prawodawca posłużył się tu pojęciem nieostrym ("uzasadniona przyczyna"), nie powinno budzić wątpliwości, że chodzi tylko o takie powody niestawiennictwa bezrobotnego w powiatowym urzędzie pracy, które obiektywnie rzecz ujmując uniemożliwiały mu stawienie się w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z 27.7.2012 r., I OSK 142/12, cbosa). W niniejszej sprawie skarżący nie stawił się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Złotoryi w dniu 6 sierpnia 2016 r., natomiast jako przyczynę niestawiennictwa wskazał, w dniu 12 sierpnia 2014 r., pobyt w Danii od dnia 15 lipca 2014 r. do 11 sierpnia 2014 r. Skarżący nie spełnił zatem warunku w postaci wskazania uzasadnionej przyczyny braku stawiennictwa w wyznaczonym przez urząd pracy dniu. Należy bowiem mieć na uwadze, że uzasadnione przyczyny to okoliczności natury obiektywnej, niezależne od woli bezrobotnego, a więc przeszkody, na które bezrobotny nie miał wpływu, na przykład nagła choroba, brak możliwości dojazdu z powodu przerw w komunikacji lub inne nagłe zdarzenie typu pożar, powódź. Za uzasadnione przyczyny nie uznaje się natomiast okoliczności powstałych tylko na skutek lekkomyślności, czy niedbalstwa zainteresowanego (wyrok NSA z 25.2.2009 r., I OSK 508/08, cbosa). Takie okoliczności jak stres i zamieszanie podczas składania wyjaśnień w Powiatowym Urzędzie Pracy w Złotoryi w dniu 12 sierpnia 2014 r., nie mogły mieć wpływu na podanie przez skarżącego nieprawdziwego okresu pobytu. Sąd I instancji trafnie wskazał, że skarżący w dniu 10 grudnia 2013 r. własnoręcznym podpisem potwierdził pouczenie go o obowiązku zawiadomienia powiatowego urzędu pracy o fakcie wyjazdu za granicę lub innej okoliczności powodującej brak gotowości do pracy oraz przyjęcie do wiadomości treści art. 75 ust. 3 upz (pkt V podpkt 6 Informacji dla osób rejestrujących się w powiatowym urzędzie pracy). Skarżący, co nie budzi żadnych wątpliwości, został pouczony o nałożonym na niego obowiązku. Z chwilą przyznania statusu bezrobotnego w rozumieniu ustawy o promocji zatrudnienia, dana osoba zobowiązuje się do wypełnienia określonych w ustawie reguł, których nie przestrzeganie wywołuje określone prawem skutki (wyrok WSA w Gliwicach z 18.2.2010 r., IV SA/Gl 612/09). Status osoby bezrobotnej nabywa się przez złożenie odpowiedniego wniosku, a więc dobrowolnie. Skarżący, jeśli chciał utrzymać status osoby korzystającej z wsparcia publicznego i środków pomocowych, musiał podporządkować się ustawowym warunkom jej realizowania. Zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014, poz. 1647) jest nieusprawiedliwiony. Sąd I instancji sprostał wymogom kontroli zaskarżonej decyzji. Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, i nie zachodziły przesłanki nieważności postępowania, na podstawie art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy (art. 250 § 1 ppsa), gdyż przepisy art. 209 i art. 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261. Stosownie do § 16 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490), pełnomocnik skarżącego winien złożyć Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu wniosek wraz z oświadczeniem, o jakim mowa w tym przepisie.