II SA/Rz 1227/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Eliza Kaplita-Wójcik po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2015 r. sprawy ze skargi K. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod ulicę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego K. J. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi K. J. jest decyzja Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], wydana w przedmiocie odszkodowania za grunty przejęte pod budowę drogi publicznej. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 11a i art. 11f ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 687 z późn. zm., dalej: "ustawa drogowa"), Prezydent Miasta [...] udzielił Gminie [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej związanej z rozbudową ul. O. w [...] (w tym na działkach nr 16/8 i 16/10, stanowiących własność skarżącego). Decyzja ta stałą się ostateczna w dniu 7 lutego 2012 r. Wobec powyższego, na podstawie art. 12 ust. 4a ustawy drogowej Prezydent Miasta [...] wszczął postępowanie mające na celu ustalenia odszkodowania za grunty przejęte na realizację inwestycji drogowej. Następnie decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] ustalił odszkodowanie za wywłaszczone działki nr 16/8 i 16/10 w wysokości 30 730 zł, na rzecz K. J. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł K. J., który zakwestionował poprawność wyceny nieruchomości sporządzonej przez rzeczoznawcę, a w konsekwencji także i wysokość ustalonego odszkodowania. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 132 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.; dalej: "K.p.a."), Prezydent zmienił zaskarżoną decyzję w zakresie kwot ustalonego odszkodowania, ustalając je w łącznej wysokości 36 139 zł. Po rozpatrzeniu odwołania K. J., Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...], uchylił opisaną powyżej decyzję Prezydenta z dnia [...] stycznia 2014 r. i umorzył postępowanie organu I instancji dotyczące zmiany decyzji własnej w trybie art. 132 Kpa. Wskazał, że warunkiem wydania decyzji na podstawie art. 132 Kpa jest uwzględnienie wniesionego odwołania w całości, a taka okoliczność nie zachodziła w sprawie. Zaskarżoną decyzją organ nie uwzględnił odwołania w całości, a jedynie w części, co czyniło wydaną decyzję wadliwą i obligowało Wojewodę do jej uchylenia. Po rozpatrzeniu zaś odwołania od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r., powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Wojewoda uchylił ją i jednocześnie ustalił odszkodowanie na rzecz odwołującego się w kwocie 36 139 zł, za wywłaszczone działki o nr 16/8 i 16/10 w [...]. W uzasadnieniu podał, że analiza operatu szacunkowego wraz ze sporządzonym przez biegłego aneksem nie wykazała nieprawidłowości, które mogłyby skutkować nieuznaniem tego dowodu. Zdaniem organu odwoławczego opinia te jest wiarygodna i odpowiada aktualnie obowiązującym przepisom prawa. Autor operatu wyczerpująco wyjaśnił przyjęty przez niego wybór metody szacowania nieruchomości oraz szczegółowo scharakteryzował przyjęty rynek transakcyjny. Dokonał także wyboru odpowiedniej metody oraz techniki szacowania nieruchomości zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Sporządzony aneks do operatu szacunkowego określał wyższą wartość działek nr 16/8 i 16/10, niż kwota odszkodowania ustalonego zaskarżoną decyzją Prezydenta, a zatem zachodziła konieczność jej uchylenia i ustalenia odszkodowania na rzecz odwołującego się, w wysokości wskazanej w uzupełnionym operacie szacunkowym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Rzeszowie K. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Strona skarżąca wskazała na naruszenie: I. art. 134 ust. 1 – 3 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r. poz. 518 z późn. zm., dalej: "u.g.n.") poprzez nieprawidłową ocenę rodzaju, położenia, przeznaczenia i faktycznego użytkowania wywłaszczonej nieruchomości oraz niezastosowanie art. 150 ust. 3 i art. 151 ust. 2 u.g.n.; II. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy; III. art. 18 ustawy drogowej poprzez zaniżenie rzeczywistej wartości nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego; IV. § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2000 r. Nr 46 poz. 543 z późn. zm.; dalej: "rozporządzenie") poprzez nieprawidłowe szacowanie wywłaszczonej nieruchomości; V. art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie prawa strony do słusznego odszkodowania. Zdaniem skarżącego operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono wysokość odszkodowania, został sporządzony wadliwie gdyż rzeczoznawca zastosował nieodpowiednią metodę wyceny nieruchomości. Ustalając wartość nieruchomości przyjął za podstawę wyceny transakcje, w których ceny wahały się w granicy 30-40 zł/m2, zaś tylko 3 z 12 transakcji przyjęto powyżej 60 zł/m2. Ustalając wartość drzewostanu organ nie wziął pod uwagę faktu, że nasadzenia tworzyły specyficzny mikroklimat panujący na nieruchomości, zapewniający normalne funkcjonowanie jego dzieciom cierpiącym na alergie. Ponadto wywłaszczona nieruchomość wraz z drzewostanem stanowi utracone pożytki, gdyż w przyszłości skarżący planował utworzenie zakładu usługowo – produkcyjnego, a zatem stworzenie miejsc pracy dla siebie i dla swojej rodziny. W sporządzonej wycenie nie ujęto również kosztów przeniesienia obiektów budowlanych (ogrodzenia i bramy) z wywłaszczonej nieruchomości. Akceptując powyższe uchybienia Wojewoda jako organ odwoławczy zaniechał przeprowadzenia samodzielnej oceny prawidłowości operatu szacunkowego, a w konsekwencji błędnie przyjął, że sporządzona wycena mogła stanowić podstawę do ustalenia wartości odszkodowania. Nie wskazał przy tym ile w okresie ostatnich lat zawarto transakcji na terenie całego [...] oraz dlaczego te, a nie inne transakcje zostały wzięte pod uwagę przez biegłego. Zwłaszcza, że z działek przyjętych przez rzeczoznawcę żadna nie wykazuje podobieństwa do działek skarżącego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga została przez Sąd uwzględniona, co skutkowało uchyleniem decyzji Wojewody [...]. Wymaga na wstępie zaznaczenia, iż istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej – art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; zwana dalej p.p.s.a.). Należy dodać, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. O uwzględnieniu skargi zadecydowały względy podniesione w jej treści jak i dostrzeżone przez WSA z urzędu. Sąd pierwszej instancji dostrzegł z urzędu, iż Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją naruszył art. 18 ust. 1e ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.). W myśl tej regulacji: W przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia: 1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17, 2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo 3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego. Powiększenie odszkodowania o 5 % wartości nieruchomości, ma na celu zachęcić byłego właściciela do jak najszybszego wydania nieruchomości wykonawcy inwestycji drogowej. Ta premia ma w założeniach ustawodawcy umożliwić najszybsze w istniejących warunkach uruchomienie procesu budowy infrastruktury publicznej. Wydanie, o którym mowa w tej regulacji następuje nie tylko w drodze pisemnej ale także wówczas gdy były właściciel nieruchomości nie czyni przeszkód do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez zarządcę drogi. Może to również nastąpić zanim dotychczasowy właściciel zostanie zawiadomiony o wydaniu decyzji rodzącej obowiązek wydania nieruchomości (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II SA/Bk 768/11). Ten wniosek potwierdza literatura prawa. Zdaniem W. Sawczuka przekazanie nieruchomości na cele związane z budową drogi może nastąpić w każdej formie, byle wystarczająco wyraźnej. Również bierne zachowanie, polegające na zaprzestaniu wykonywania uprawnień, jakie wynikają z prawa własności, oraz na nieczynieniu przeszkód w przejęciu nieruchomości przez nowego właściciela, powinno być uznane za przekazanie władztwa faktycznego nad nieruchomością, a w konsekwencji rodzić obowiązek zwiększenia należnego odszkodowania o 5% (zob. W. Sawczuk, glosa do wyroku WSA Białymstoku z dnia 3 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Bk 768/11, ZNSA.2012.5.145, Lex Omega 157491/1). Bierność, o której mowa otwiera zarządcy drogi możliwość rozpoczęcia działań inwestycyjnych. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się kopia decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] grudnia 2011 r., znak [...], nr [...]. Wyraża ona zezwolenie na realizację inwestycji drogowej m.in. na działkach podlegających wycenie w zakończonym postępowaniu. Poza kopią tego aktu, zebrany materiał dowodowy nie dokumentuje faktu doręczenia skarżącej stronie zawiadomienia o jej wydaniu. W treści uzasadnienia decyzji Wojewoda brakuje wyjaśnień w zakresie podstaw stosowania powołanego wyżej art. 18 ust. 1e ustawy. Prowadzi to do wniosku, iż Organ odwoławczy nie uwzględnił treści tego unormowania, a w rezultacie nie rozważył istnienia przesłanek do jego zastosowania. Nie podjęto próby ustalenia czy wywłaszczona nieruchomość została wydana przez stronę skarżącą w terminach określonych w art. 18 ust. 1e ustawy. Z uwagi na zaniechanie w niniejszej sprawie rozważenia czy byłemu właścicielowi nieruchomości zajętej pod drogę publiczną przysługuje 5 % premia za niezwłoczne wydanie nieruchomości, ustalonej zaskarżoną decyzją wysokości odszkodowania nie można uznać za odpowiadającą przepisom o zasadach jego określania. Naruszenie art. 18 ust. 1e ustawy polega na nieuwzględnieniu tej regulacji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Pominięcie określonych treścią w/w przepisu okoliczności faktycznych świadczy natomiast o uchybieniach w zakresie postępowania wyjaśniającego, wobec czego należy dostrzeżoną nieprawidłowość zakwalifikować jako naruszenie zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 i art. 77, art. 80 K.p.a. Kolejne nieprawidłowości w stosowaniu właściwych dla sprawy przepisów, a które miały wpływ na wynik sprawy, wiążą się z operatem szacunkowym. Sąd w tym miejscu zaznacza, iż operat szacunkowy podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale i materialnym. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że oceny wymaga to, czy operat jest zupełny i logiczny. Tylko operat szacunkowy oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, ale także właściwym doborze nieruchomości podobnych i znajomości cech tych nieruchomości, które wpływały na poziom cen, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy wysokości odszkodowania. Z treści operatu szacunkowego wynika, iż biegła w celu określenia wartości rynkowej nieruchomości zastosowała podejście porównawcze z metodą korygowania ceny średniej. Należy wobec tego przypomnieć, iż w myśl treści § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. nr 207, poz. 2109, ze zm.; zwane dalej rozporządzeniem), przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Sąd za własne uznaje stanowisko wyrażone w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 10 października 2012 r., o sygn. akt II SA/Gd 135/12, które stwierdza, że podobieństwo, a tym samym wyjaśnienie, z jakich powodów do porównania przyjęto te, a nie inne nieruchomości będące w obrocie na określonym obszarze, powinno znajdować precyzyjne wyjaśnienie w sporządzanym operacie. Bez tego brak jest możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego. W orzecznictwie podkreśla się, że jeśli nie zachodzą szczególne okoliczności, rzeczoznawca majątkowy, dokonując wyceny konkretnej nieruchomości może wziąć pod uwagę (jako materiał porównawczy) transakcje dokonywane w czasie bardziej lub mniej odległym od dnia wyceny, ale nie może przy tym pominąć umów zawartych w okresie najbardziej zbliżonym do daty sporządzenia operatu. Analogiczne spostrzeżenie dotyczy również obowiązku dokonania odpowiedniego wyboru nieruchomości podobnych ze względu na ich położenie. Porównywane bowiem winny być głównie te nieruchomości, które znajdowały się jak najbliżej miejsca położenia nieruchomości wycenianej (wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2009 r., o sygn. akt I SA/Wa 1192/08, LEX nr 478277). Należy wyraźnie podkreślić, że rzeczoznawca majątkowy powinien w sposób jednoznaczny wyjaśnić kwestię dopuszczalności uznania za nieruchomości podobne nieruchomości wielokrotnie przewyższających powierzchnią nieruchomość badaną. Dopuszczalność zastosowania korygujących współczynników przy dużych różnicach powierzchni winna zostać szczegółowo omówiona przez rzeczoznawcę. Podobieństwo obiektów nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także sąd muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne, a tym samym czy wysokość odszkodowania odpowiada wartości rynkowej nieruchomości – art. 134 ust. 1 u.g.n (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 25 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 701/09). Dokonując wyceny nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, ceny nieruchomości koryguje się ze względu na cechy różniące je od przedmiotu wyceny, ale korekta ta dotyczyć musi nieruchomości podobnych do wycenianej (wyrok WSA w Krakowie z 25 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 623/13). W niniejszej sprawie WSA nie mógł ocenić czy rzeczoznawca majątkowy wypełnił wymogi stawiane przez prawodawcę w treści powołanego wyżej przepisu rozporządzenia. Wysokość odszkodowania w niniejszej sprawie ustalono kierując się treścią operatu szacunkowego sporządzonego dnia 30 styczniu 2013 r., a zmienionego treścią aneksu do operatu sporządzonego w miesiącu wrześniu 2013 r. Do żadnego z tych operatów nie załączono wykazu nieruchomości porównywanych z nieruchomością podlegającą wycenie. Taki wykaz o tytule : monitoring cen transakcyjnych załączono do operatu szacunkowego sporządzonego przez biegłą w miesiącu październiku 2012 r., czyli do operatu, który utracił ważność. Nie ulega kwestii, iż utrata ważności operatu spowodowała również utratę ważności w/w załącznika, podobnie jak i pozostałych sporządzonych przez biegłą załączników. Autorka operatu na stronie nr 14 pkt 4 o tytule analiza transakcji wybranych do porównań pisze, że zestawienie transakcji nieruchomościami gruntowymi zawiera załącznik nr 1, jednak do aktualnego operatu takiego załącznika nie dołączono. Na marginesie zauważyć również wypada, iż zarówno operat jak i treść załącznika, wbrew wymogom wykazania podobieństw z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, nie wyjaśnia przekonująco przyczyn uznania każdej z branych pod uwagę nieruchomości za podobną do wycenianej. Byłoby to w tych warunkach szczególnie wskazane z uwagi na podnoszone przez skarżącego zarzuty o braku podobieństw porównywanych obiektów, a także z uwagi na fakt ujęcia w wykazie który wraz z operatem utracił ważność, nieruchomości o znacznie większej powierzchni niż działki objęte wyceną. Doświadczenie a także zasady logiki podpowiadają bowiem, iż wartość nieruchomości stanowiących duże działki budowlane jest znacznie większa niż wartość nieruchomości o powierzchni kilkunastu metrów kwadratowych, a której to możliwość zagospodarowania jest nieporównywalnie mniejsza (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 4 lipca 2013 r., o sygn. akt II SA/Kr 1673/12, LEX nr 1343001). Nie jest też zrozumiałe, dlaczego biegła na stronie 14 pisze, że z uwagi na brak transakcji nieruchomościami drogowymi wycenę oparto na rynku nieruchomości przeznaczonych na cele mieszkaniowe, w sytuacji gdy nieruchomości drogowe bierze się pod uwagę wyłącznie wówczas gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową - § 36 ust. 4 rozporządzenia. Wyceniane działki nie były w świetle ustaleń rzeczoznawcy w sposób jednoznaczny przeznaczone w studium pod inwestycję drogową. W świetle poczynionych przez WSA ustaleń za zasadne uznać należało zarzuty skargi oparte na naruszeniach przez Wojewodę przepisów dotyczących ustalania wartości nieruchomości wywłaszczonej mocą zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, a także przepisów K.p.a. o postępowaniu wyjaśniającym. To naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, przez co należało zastosować art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Organ odwoławczy zgodnie z twierdzeniami skargi nie poddał w wymaganym zakresie weryfikacji operatu szacunkowego. Winien on zwrócić szczególną uwagę na ten dokument skoro rzeczoznawca majątkowy dwukrotnie zmieniał ustaloną wartość nieruchomości i to w sposób znaczny w stosunku do pierwotnej wyceny. Ponownie rozpoznając złożone odwołanie, Wojewoda obowiązany będzie ustalić wysokość odszkodowania w oparciu o operat szacunkowy, odpowiadający przepisom u.g.n. oraz rozporządzenia. Jego rozstrzygnięcie ma opierać się na wycenie sporządzonej z dopełnieniem wszystkich przytoczonych wyżej wymagań w zakresie odpowiedniego doboru nieruchomości porównywanych. Nie można także pomijać kwestii możliwości uzyskania przez stronę premii z tytułu wydania nieruchomości. Orzeczenie o kosztach postępowania znajduje oparcie w art. 200 p.p.s.a. Natomiast o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej do WSA decyzji orzeczono działając na podstawie art. 152 p.p.s.a.