I SAB/Wa 695/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Wesołowska Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi T.P. na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. zobowiązuje Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania T.P. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego T.P. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. T.P. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie prowadzonej pod nr [...]. W skardze skarżący domaga się zobowiązania Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do wydania decyzji w terminie 14 dni i stwierdzenia, że przewlekłość postępowania nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu podniósł, że w dniu [...] marca 2014 r. Wojewoda [...] wydał decyzję nr [...]. W dniu 3 kwietnia 2014 r. skarżący wniósł odwołanie w zakresie częściowym wskazując, że teren oznaczony jako działka [...] na projekcie podziału również nie podpadał pod działanie dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 35 § 1-3 Kpa organ winien rozpoznać sprawę niezwłocznie, a gdyby zaistniała konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego lub odwoławczego - rozpoznanie sprawy winno nastąpić w terminie miesiąca. W przypadku spraw skomplikowanych - 6 tygodni. Zakładając nawet, że sprawa ta jest skomplikowana (z czym skarżący się nie zgadza) Minister winien wydać decyzję najpóźniej w dniu 20 maja 2014 r. Niestety skarżący, co kilka tygodni otrzymuje zapewnienia, że odwołanie zostanie rozpatrzone do określonego dnia, po czy to zapewnienie jest natychmiast przez Ministra łamane. Skarżący dostaje bowiem powtórne zawiadomienie o nowym terminie, który także nie jest dotrzymywany. I tak trwa to już 6 miesięcy. W tej sytuacji w dniu 8 lipca 2014 r. skarżący wniósł o usunięcie naruszenia prawa dotyczącego przewlekłości postępowania, a w dniu 10 września 2014 r. złożył, w trybie art. 37 Kpa, zażalenie na przewlekłość i o niezwłoczne wydanie decyzji przez Ministra. Niestety odwołanie nie zostało rozpatrzone. Zdaniem skarżącego, w sprawie doszło do naruszenia art. 35 i art. 37 Kpa oraz przepisów prawa powołanych w odwołaniu. Skarżący zauważył, że postępowanie administracyjne w sprawie podpadania zespołu dworsko-parkowego we wsi L., gm. [...] toczy się od 1993 r., a więc już 21 lat. Skarb Państwa przedłuża postępowanie, aby nie oddać niczego, powołując się na stalinowski dekret. Skarżący podał, że w kwietniu 2013 r. zmarł ojciec skarżącego, nie doczekując zwrotu zagrabionego mienia. Następnie T.P. jako syn wstąpił w prawa wnioskodawcy, będąc jego wyłącznym spadkobiercą. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podał, że Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A.P. (w miejsce którego wstąpił T.P.) o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół dworsko-parkowy w L., gm. [...] nie podpadał pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKVVN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, uznał, że: 1) część działki nr [...] (szczegółowo oznaczona w sentencji decyzji) oraz działka nr [...] nie podpadały pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu; 2) część działki nr [...] (szczegółowo oznaczona w sentencji decyzji) podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. T.P. odwołał się od tej decyzji, w części dotyczącej pkt 2. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pismami z dnia 30 kwietnia 2014 r., 1 lipca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r. i 3 listopada 2014 r. informował strony o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy odpowiednio do: 30 czerwca 2014 r., 29 sierpnia 2014 r., 31 października 2014 r. oraz 31 grudnia 2014 r. Jako przyczynę zwłoki wskazywano dużą liczbę tego typu spraw i konieczność rozpatrywania ich według kolejności wpływu. Odnosząc się do skargi na bezczynność organ wskazał, że wobec braku legalnej definicji bezczynności można ją określić jako nieuzasadniony brak rozpoznania danej sprawy w wyznaczonym terminie. Zgodnie z art. 35 § 3 Kpa w postępowaniu odwoławczym organ powinien załatwić sprawę w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Natomiast o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 Kpa organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy - art. 36 § 1 Kpa. Z treści powołanego przepisu wynika, że możliwe jest wydłużenie terminu określonego w art. 35 Kpa. Interpretację taką potwierdza brzmienie art. 37 § 1 Kpa, który stanowi, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35, w przepisach szczególnych, ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Skoro wyczerpanie trybu z art. 37 § 1 Kpa jest warunkiem skutecznego wniesienia skargi na bezczynność do sądu administracyjnego, to przy ocenie występowania bezczynności nie można pominąć faktu, że ustawodawca zrównał niezałatwienie sprawy w terminie kodeksowym (art. 35) z niezałatwieniem sprawy w terminie ustalonym przez organ (art. 36); tym samym samo wyznaczanie nowych terminów przez organ nie jest objęte negatywną oceną ustawodawcy; za naganne uznawane jest jedynie niedotrzymanie przez organ ustalonego przez siebie terminu. Minister wskazał, że wpływające do Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi wnioski są rozpatrywane według kolejności wpływu i reguła ta jest ściśle przestrzegana. Należy mieć bowiem na uwadze, że jednym z zarzutów Najwyższej lzby Kontroli w stosunku do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawartych w "Informacji o wynikach kontroli wykonywania zadań przez Ministra Skarbu Państwa i inne organy administracji rządowej w zakresie reprywatyzacji" sformułowanym w grudniu 2007 r. (znak [...], nr ewid. [...]) było nierozpatrywanie spraw rewindykacyjnych (czyli takich jak przedmiotowa sprawa) według kolejności ich wpływu, co zdaniem NIK świadczyło o "nierównym traktowaniu wnioskodawców" i "korupcjogennej dowolności postepowania administracji". Na zasadność rozpatrywania spraw według kolejności ich wpływu wskazuje również protokół kontroli Kancelarii Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] października 2009 r., nr [...] przeprowadzonej w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Kolejność wpływu jest jedynym obiektywnym i sprawiedliwym kryterium decydującym o porządku rozpatrywania spraw, stosowanym przez szereg instytucji państwowych, na podstawie regulacji zawartych w powszechnie obowiązujących przepisach prawa, takich jak § 31 ust. 1 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 18 września 2003 r. Regulamin wewnętrznego urzędowania wojewódzkich sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 169, poz. 1646), § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 2 czerwca 2003 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad wyznaczania i losowania składu orzekającego (Dz. U. Nr 107, poz. 1007), § 10 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 9 marca 1968 r. w sprawie czynności komorników (Dz. U. Nr 10, poz. 52 ze zm.). Rozpatrywanie spraw według kolejności ich wpływu prowadzi do znacznego spadku liczby spraw oczekujących na rozpoznanie w ramach Wydziału Rewindykacji, co w sposób oczywisty ma wpływ na skrócenie czasu ich rozpatrzenia. Tym samym obiektywnie uzasadnione przedłużenie terminu rozpoznania odwołania T.P. - przy jednoczesnym informowaniu stron o przyczynach zwłoki i wskazywaniu nowego terminu rozpoznania sprawy - czyni zarzut bezczynności organu niezasadnym. Organ odwoławczy wskazał, że w podobnej sprawie WSA w Warszawie orzekł, że duża liczba spraw rewindykacyjnych w Ministerstwie Rolnictwa i Rozwoju Wsi znana jest Sądowi z urzędu, a działanie Ministra, polegające na rozpatrywaniu spraw według kolejności wpływu nie jest wyrazem złej woli organu i nie cechuje go tak poważny stopień naruszenia prawa, którego domaga się skarżący (wyrok z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt l SAB/Wa 654/13). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Rację ma skarżący twierdząc, że w niniejszej sprawie doszło do bezczynności Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r., nr [...], w części dotyczącej rozstrzygnięcia zawartego w pkt 2. Z akt sprawy wynika bowiem, że odwołanie T.P. wpłynęło do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 14 kwietnia 2014 r., co wynika z prezentaty organu widniejącej na piśmie Wojewody [...] z dnia 10 kwietnia 2014 r. przekazującym odwołanie. Do chwili obecnej wskazane wyżej odwołanie nie zostało rozpatrzone. W niniejszej sprawie doszło zatem do znacznego przekroczenia maksymalnego 1 miesięcznego ustawowego terminu na załatwienie sprawy, który wyznacza organowi odwoławczemu przepis art. 35 § 3 Kpa. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby nastąpił skutek wstrzymania biegu terminu na załatwienie sprawy (art. 103 Kpa). Dokonując oceny charakteru występującej w sprawie bezczynności Sąd doszedł do przekonania, że bezczynność Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. O takiej kwalifikacji występującej w sprawie bezczynności świadczy ponad 10 – krotne przekroczenie terminu załatwienia sprawy, ograniczenie aktywności Ministra wyłącznie do wyznaczania kolejnych terminów załatwienia sprawy (czterokrotnie) i informowania stron o niemożności załatwienia sprawy, z uwagi na dużą ilość spraw tego rodzaju załatwianych według kolejności wpływu, podczas gdy sposób organizacji pracy i sposób wykorzystania kadr nie są okolicznością zwalniającą organ od terminowego załatwiania spraw. Sąd zwraca uwagę, że Minister nie wskazał żadnych obiektywnych powodów tak długiego okresu rozpatrywania odwołania (które dotyczy tylko części decyzji pierwszoinstancyjnej), wiążących się bezpośrednio z rozpatrywaną sprawą, takich jak np. trudności w uzyskaniu dowodów w ramach prowadzonego uzupełniającego postępowania dowodowego, trudności w ustaleniu stron postępowania, szczególnie zawiły i skomplikowany charakter sprawy itd. O rażącym naruszenia prawa – przepisów art. 12 § 1, art. 35 § 3 i art. 36 § 1 Kpa świadczy również to, że Minister - po przekazaniu skargi T.P. Sądowi w dniu 28 listopada 2014 r. na bezczynność - zaprzestał jakiejkolwiek działalności w sprawie stojąc na stanowisku, że skoro organy kontrolująco-nadzorujące (NIK, Prezes Rady Ministrów) zarzucają organowi nierozpatrywanie wniosków według kolejności wpływu, to nawet wniesienie skargi na bezczynność nie może być środkiem prawnym, aby ten stan rzeczy zmienić. Takie postępowanie Ministra należało uznać za kwalifikowaną bezczynność organu odwoławczego, który prezentując takie stanowisko zaprzecza istocie skargi na bezczynność, która właśnie winna zmotywować organ do działań mających na celu szybkie załatwienie sprawy. Sąd zwraca uwagę, że z punktu widzenia obywatela dochodzącego swych praw przed organem administracji publicznej duża ilość spraw zalegających w organie i związana z tym zwłoka w ich rozpatrywaniu nie jest żadnym argumentem usprawiedliwiającym bezczynność organu. Problemy organizacyjne, techniczne, kadrowe z jakimi boryka się organ nie mogą spowodować obejścia jednej z naczelnych zasad Kpa, tj. zasady szybkości i ekonomiki postępowania administracyjnego, zawartej w przepisie art. 12 § 1 Kpa, który stanowi, że organy powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Nie można pominąć i tego, że posługiwanie się przez organ ogólną formułą (duża ilość spraw rozpatrywanych według kolejności wpływu) nie jest w żaden sposób przekonywujące, ani dla strony, ani dla Sądu. Tego rodzaju argumenty mogą mieć znaczenie w stosunkach wewnętrznych organu, świadczyć np. o konieczności zmian w obsadzie etatowej w danej jednostce organizacyjnej Ministerstwa, zmian w organizacji pracy itd. Zdaniem Sądu, organ mając na uwadze charakter skargi na bezczynność, winien traktować sprawy, w których tego rodzaju skargi zostały wniesione, w sposób uprzywilejowany w stosunku do pozostałych spraw. Skoro strona wnosi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (art. 37 § 2 Kpa), a następnie skargę na bezczynność, to znaczy, że w danej sprawie stronie szczególnie zależy na szybkim jej załatwieniu, czego organ nie może pomijać przy załatwianiu spraw. Sąd uznał, że w niniejszej sprawie należało zobowiązać Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do rozpatrzenia odwołania T.P. w terminie 1 miesiąca od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Taki termin – zdaniem Sądu – to czas w ramach którego organ ma realną możliwość rozpatrzenia odwołania w sprawie z zakresu reformy rolnej. Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 149 § 1 oraz art. 200 i art. 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.