I OSK 1990/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędziowie: Sędzia NSA Bożena Popowska Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Dolnośląskiego oraz [..]Dystrybucja S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 89/15 w sprawie ze skargi T.B. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 grudnia 2014 r. nr [..] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości oddala skargi kasacyjne Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 89/15, na skutek skargi T.B. (dalej jako "skarżący"), uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 grudnia 2014 r. nr [..]w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie części nieruchomości. Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym: I. Uzasadnienie faktyczne 1. Wojewoda Dolnośląski decyzją z 22 grudnia 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej jako "Kpa") i art. 124 ust. 1a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.; dalej jako "Ugn"), po rozpatrzeniu odwołania [..] Dystrybucja SA z siedzibą w Krakowie (dalej jako "Spółka"), uchylił decyzję Starosty Oławskiego z 11 marca 2014 r. nr 24/2014, odmawiającą Spółce wydania zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, położonej w [..], oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [..]), obręb [..] [Nr 0003] i w tym zakresie zezwolił Spółce na niezwłoczne zajęcie części ww. nieruchomości, celem założenia i przeprowadzenia, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Hermanowice-Czechnica-Klecina, w miejsce przewodów, słupów i urządzeń istniejących, dwóch odcinków jednotorowych linii składających się z trzech przewodów roboczych i jednego przewodu odgromowego wraz z osprzętem każdy, a także dwóch słupów jednotorowych kratowych oraz nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu ww. decyzji organ odwoławczy stwierdził, że analiza całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwoliła mu dojść do przekonania, że w rozpatrywanym przypadku spełnione zostały warunki niezbędne dla orzeczenia o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Zdaniem Wojewody, dla zachowania prawidłowej procedury nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, o której mowa w art. 124 ust. 1a Ugn, niezbędne jest uprzednie wydanie, w oparciu o art. 124 ust. 1 Ugn, przez starostę, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, na podstawie której podmiot uzyskuje możliwość wykonania czynności przewidzianych w powołanym przepisie. Nie oznacza to jednak, że wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1a Ugn jest możliwe dopiero, gdy decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanie się ostateczna. W przypadku gdy w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, istnieje także podstawa prawna do stosowania art. 124 ust. 1a Ugn. Z sytuacją taką mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Wojewody inwestor w sposób jasny, precyzyjny oraz przekonujący naświetlił motywy uzasadniające uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 124 ust. 1a Ugn. Organ podkreślił, że wydanie decyzji jest uzasadnione ważnym interesem gospodarczym i ta argumentacja nie budzi zastrzeżeń, bowiem przebudowa linii energetycznej poprawi niewątpliwie stabilność i niezawodność zasilania w energię elektryczną odbiorców z obszaru powiatów wrocławskiego, brzeskiego i oławskiego. W ocenie Wojewody, można zatem mówić zarówno o spełnieniu przesłanki "ważnego interesu gospodarczego", jak i "wyjątkowo ważnego interesu strony". 2. Zezwolenie to było konsekwencją wydania przez Wojewodę Dolnośląskiego decyzji z 30 października 2013 r. nr [..]o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości poprzez zezwolenie Spółce na założenie i przeprowadzenie, w związku z przebudową napowietrznej linii elektroenergetycznej wysokiego napięcia 110 kV relacji Hermanowice-Czechnica-Klecina, w miejsce przewodów, słupów i urządzeń istniejących, dwóch odcinków jednotorowych linii. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi T.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, który wyrokiem z 4 marca 2014 r. sygn. akt II SA/Wr 873/13 skargę oddalił. Na skutek wniesionej skargi kasacyjnej od tego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2014 r., na wniosek skarżącego, wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji, a następnie wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1473/14 uchylił wyrok z 4 marca 2014 r., decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 30 października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oławskiego z 27 lutego 2013 r. nr [..], jednocześnie umarzając postępowanie administracyjne w tej sprawie. 3. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 grudnia 2014 r. wydaną w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wniósł skarżący, wnosząc o jej uchylenie w całości, wskazując, że nie istnieje wykonalna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości i inwestor nie posiada do niej żadnego tytułu prawnego, ani wykonalnego tytułu do wywłaszczenia. 4. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. 5. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 89/15 oddalił wniosek skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. 6. W dniu 14 kwietnia 2015 r. do akt sądowych wpłynął wniosek skarżącego o zawieszenie niniejszego postępowania sądowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu postanowieniem z 16 kwietnia 2015 r. II SA/Wr 89/15 wniosek ten oddalił. 7. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu powołanym wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r. uchylił decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 22 grudnia 2014 r. Sąd wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1a Ugn umożliwia zajęcie nieruchomości, w stosunku do której uprzednio wydano decyzję z art. 124 ust. 1 Ugn. Zatem istota obu omawianych decyzji jest odmienna. Decyzja z art. 124 ust. 1 Ugn ma na celu co do zasady trwałe ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w związku z udzieleniem zezwolenia na określone roboty, natomiast decyzja z art. 124 ust. 1a Ugn stanowi zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w celu wykonania uprawnień z decyzji z art. 124 ust. 1 Ugn. W rozpoznawanej sprawie istotne jest to, że Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 27 czerwca 2014 r. sygn. akt I OSK 1473/14, wydanym na podstawie art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej jako "Ppsa") wstrzymał wykonanie decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 Ugn. W myśl z kolei art. 170 Ppsa orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Wobec tego nie ulega wątpliwości, że zarówno Starosta [..], jak i Wojewoda Dolnośląski, są związani prawomocnym postanowieniem NSA z 27 czerwca 2014 r. W ocenie Sądu, skoro zatem Naczelny Sąd Administracyjny wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody Dolnośląskiego z 30 października 2013 r., to decyzja ta nie może być wykonywana. W okresie wstrzymania wykonania tej decyzji nie mogą więc wystąpić typowe dla niej skutki. Nie można zatem realizować nadanych tą decyzją uprawnień i egzekwować związanych z nią obowiązków. Jeśli doszło do wydania postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 Ugn, to niedopuszczalne jest wydanie na podstawie art. 124 ust. 1a Ugn decyzji administracyjnej o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W związku z powyższym zaskarżona decyzja Wojewody Dolnośląskiego została wydana z naruszeniem art. 124 ust. 1a Ugn w zw. z art. 61 § 3 i art. 170 Ppsa, a naruszenie prawa miało istotny wpływ na wynik sprawy. 8. Od powyższego wyroku skargi kasacyjne do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli: 1) Wojewoda Dolnośląski, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając: a) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 124 ust. 1a Ugn w zw. z art. 61 § 3 i 170 Ppsa poprzez przyjęcie, że niedopuszczalne jest wydanie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, w sytuacji gdy wcześniej doszło do wydania postanowienia sądu na podstawie art. 61 § 3 Ppsa o wstrzymaniu wykonania decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 Ugn, mimo że w sprawie zaistniały wszelkie przesłanki do wydania decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości i nadania tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, a takie rozumienie tego przepisu (124 ust. 1a Ugn) pozostaje w oczywistej sprzeczności z jego literalnym brzmieniem oraz niweczy jego ratio legis polegające na umożliwieniu (przy spełnieniu określonych przesłanek) realizacji inwestycji, w sytuacji, gdy decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości jest jeszcze niewykonalna; b) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 Ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) Ppsa poprzez nienależyte wykonywanie obowiązków kontroli, co polegało na błędnym ustaleniu, iż organ administracji jedynie fragmentarycznie ocenił, że inwestor wykazał we wniosku posiadanie ważnego interesu społecznego, interesu własnego i ważnego interesu gospodarczego, mimo że decyzja organu administracji zawierała w tym zakresie obszerne i zupełne uzasadnienie, które nie budzi wątpliwości. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. 2) Spółka, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 w zw. z art. 133 § 1, art. 135, art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 7, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 104 § 2, art. 107 § 1 i 3 Kpa i art. 124 ust. 1 Ugn, poprzez błędne i nie znajdujące potwierdzenia w znajdującej się w aktach sprawy dokumentacji ustalenie stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji bezpodstawne uznanie wyjaśnień organu w zakresie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy za niewystarczające dla oceny prawidłowości podjętego rozstrzygnięcia, w sytuacji w której ich wystąpienie jest oczywiste oraz zostało przez organ wystarczająco uzasadnione w treści zaskarżonej decyzji; b) art. 133 § 1 w zw. z art. 195 § 1 Ppsa poprzez wydanie wyroku w okoliczności wniesienia przez uczestnika postępowania zażalenia na postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji tj. uchybienie obowiązkowi przekazania zażalenia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wraz z aktami sprawy; c) prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz błędną wykładnię: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Ppsa w zw. z art. 124 ust. 1a ugn poprzez bezpodstawne uznanie, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości w przypadku wydania postanowienia sądu o wstrzymaniu wykonania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, w sytuacji w której istotą decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości jest zapewnienie możliwości dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez podmiot, na rzecz którego dokonano ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości właśnie w takich przypadkach, w których decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości nie może być jeszcze wykonywana z uwagi na to, że na skutek wniesionego odwołania nie stała się decyzją ostateczną albo wydana w wyniku wniesionego odwołania decyzja organu odwoławczego została zaskarżona do sądu administracyjnego; - art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 124 ust. 1a Ugn poprzez wykroczenie poza granice sprawy tj. ustalenie innych niż wynikające z przepisów prawa materialnego przesłanek dopuszczalności wydania zaskarżonej decyzji; - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 1 i art. 3 § 1, 61 § 3 oraz art. 170 Ppsa, a także art. 1 § 1 i 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. Z art. 124 ust. 1a Ugn, poprzez błędne uznanie, że organ mógł przy załatwieniu sprawy naruszyć przepisy Ppsa, a postanowienie w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości wiązało go w sprawie niezwłocznego zajęcia nieruchomości. W związku z powyższym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie jego uchylenie i oddalenie skargi. 9. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie. II. Uzasadnienie prawne Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi kasacyjne nie zawierają usprawiedliwionych podstaw do ich uwzględnienia, dlatego podlegały oddaleniu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje bowiem sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 Ppsa), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 Ppsa. Wobec niestwierdzenia zaistnienia przesłanek nieważności postępowania, oceniając wyrok Sądu I instancji w ramach zarzutów zgłoszonych w skargach kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny uznał te zarzuty za niezasadne. Na wstępie wskazać należy, że stosownie do treści art. 184 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, występuje przypadek określony w części drugiej wskazanego przepisu, tj. zaskarżone orzeczenie mimo całkowicie błędnego uzasadnienia prawnego odpowiada prawu. Rację mają wnoszący skargę kasacyjną wskazując na niezrozumienie przez Sąd I instancji instytucji niezwłocznego zajęcia nieruchomości uregulowanej w art. 124 ust.1a Ugn. Wstrzymanie wykonania decyzji o ograniczeniu prawa własności (ustanowieniu służebności publicznej) nie ma jakiegokolwiek wpływu na wykonanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Nie ma też jakiegokolwiek związku z ostatecznością, czy też nie decyzji o ograniczeniu. Celem tego unormowania jest umożliwienie wydania decyzji o niezwłocznym zajęciu w sytuacji, kiedy pierwotna decyzja o ograniczeniu nie jest jeszcze wykonalna. Przepis ten musi być odczytywany w zestawieniu z art. 9 Ugn, który przewiduje że wykonanie decyzji następuje po upływie 14 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie trzydziestodniowy termin do wniesienia skargi na decyzję do sądu administracyjnego. W przypadku wniesienia skargi do sądu administracyjnego w tych sprawach organ, który wydał decyzję, wstrzymuje z urzędu jej wykonanie, w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie. Ratio legis tego przepisu jest więc dokładnie odwrotne od tego, które w uzasadnieniu wyroku przedstawia Sąd I instancji. Jednakże w przedmiotowej sprawie okoliczności te nie mają znaczenia, ponieważ decyzja o niezwłocznym zajęciu wydawana w trybie art. 124 ust. 1a Ugn ma charakter subsydiarny w stosunku do decyzji o zezwoleniu na ograniczenie prawa własności nieruchomości. Rozstrzygnięcie o niezwłocznym zajęciu daje możliwość rozpoczęcia procedury mającej na celu przeprowadzenie prac inwestycyjnych (np. wystąpienie o pozwolenie na budowę, prace geodezyjne), ale tylko w zakresie rozstrzygniętym w decyzji o ograniczeniu, mimo że decyzja ograniczająca własność (prawo rzeczowe) nie jest jeszcze ostateczna lub wykonalna. Zgodnie z art. 124 ust. 1a Ugn decyzja o niezwłocznym zajęciu, może zostać wydana tylko po wydaniu decyzji o ograniczeniu. Jej subsydiarny charakter oznacza, że decyzja taka może istnieć w obrocie prawnym tylko wtedy, kiedy występuje w obrocie prawnym poprzedzająca ją decyzja o ograniczeniu prawa do nieruchomości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji o ograniczeniu, oznacza automatycznie konieczność uchylenia późniejszej decyzji o niezwłocznym zajęciu. W przedmiotowej sprawie należy wziąć pod uwagę okoliczność, że Naczelny Sąd Administracyjny powołanym wyrokiem z 16 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1473/14 uwzględnił skargę skarżącego i uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 4 marca 2014 r., jak również decyzję Wojewody Dolnośląskiego z 30 października 2013 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Oławskiego z 27 lutego 2013 r. w przedmiocie ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości. Naczelny Sąd Administracyjny w tym wyroku wskazał jednoznacznie na brak podstaw prawnych do ograniczenia skarżącemu prawa własności nieruchomości w celu przebudowy linii elektroenergetycznej. Skoro zatem nie było podstaw do ograniczenia prawa własności przedmiotowej nieruchomości, to wyrok Sądu I instancji uchylający decyzję o niezwłocznym zajęciu tej nieruchomości jest co do zasady prawidłowy. Nieracjonalne byłoby bowiem dążenie do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji subsydiarnej, skoro nie było podstaw do wydania głównej decyzji w trybie art. 124 ust. 1 Ugn. Wobec powyższego w niniejszej sprawie nie doszło także do naruszenia przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 1 Ppsa. Pierwszy z tych przepisów określa kompetencje sądów administracyjnych. W myśl bowiem art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Zgodnie z kolei z treścią art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Mając na uwadze treść cytowanych przepisów, uznać należy, że do ich naruszenia mogłoby dojść w sytuacji, gdyby sąd administracyjny przekroczył kompetencje w nich określone, a więc na przykład gdyby rozpoznał sprawę nie mieszczącą się w zakresie spraw w tych przepisach określonych. To, że zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd I instancji w sposób nieprawidłowy przyjął, że zaskarżona decyzja narusza prawo, nie oznacza, że dopuszczono się naruszenia przepisu określającego kompetencje sądów administracyjnych. Sąd nie mógł tym samym naruszyć również przepisu 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz art. 151 Ppsa w sytuacji, gdy uznał kontrolowany akt za wydany z naruszeniem prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 Ppsa oddalił skargi kasacyjne.