I OSK 2039/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 994/14 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego 1) oddala skargę kasacyjną; 2) odstępuje od zasądzenia od W. K. na rzecz Komendanta Głównego Policji zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 2 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 994/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy. Decyzją Zastępcy Kwatermistrza KWMO w Krakowie z dnia 12 czerwca 1961 r. o przydziale kwatery stałej - mieszkania służbowego przydzielono Z. Z. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. S. [...] w Krakowie. Uprawnieni do zamieszkania w lokalu byli także W. Z. (obecnie K.) — żona funkcjonariusza oraz dzieci: Z. M., Z. Edward i Z. J.. Funkcjonariusz Z. Z. zmarł w 1976 r. W dniu 5 czerwca 1998 r. W. K. zawarła z Gminą Kraków umowę najmu przedmiotowego lokalu mieszkalnego. W związku z nieuiszczaniem czynszu i opłat związanych z zajmowaniem lokalu, Zarząd Budynków Komunalnych w Krakowie wypowiedział W. K. umowę najmu lokalu mieszkalnego ze skutkiem na dzień 31 października 2010 r. Podał, że saldo kartoteki finansowej lokalu mieszkalnego wykazuje wartość ujemną i według stanu na dzień 20 września 2013 r. wynosi 81 498,06 zł. Komendant Wojewódzki Policji w Krakowie, decyzją nr [...], z dnia 9 grudnia 2013 r., wydaną na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. w związku z art. 95 ust. 3a i ust. 4, art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.) oraz § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170) wezwał W. K. oraz E. Z. i J. Z. do opróżnienia z osób i rzeczy przedmiotowego lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. S. [...] w Krakowie. Organ podał, że w/w osoby nie posiadają tytułu prawnego do zajmowania lokalu w związku z wypowiedzeniem umowy najmu przez właściciela – Gminę Kraków. W odwołaniu W. K. wniosła o danie szansy na pozostanie w lokalu. Wskazała, że nie opłacała czynszu z uwagi na trudną sytuację finansową. Zaznaczyła, że do 2010 r. nie miała kłopotów finansowych i czynsz płaciła. Komendant Główny Policji, decyzją nr [...], z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 5 § 2 pkt 4 K.p.a., art. 95 ust. 3a i 4 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2005 r. Nr 105, poz. 884 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania W. K., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ przytoczył treść art. 88, art. 90 ust. 1, art. 95 ust. 3a ustawy o Policji i stwierdził, że konsekwencją wypowiedzenia przez właściciela lokalu stosunku prawnego dotyczącego lokalu jest wydanie decyzji o jego opróżnieniu na podstawie art. 95 ust. 3a ustawy o Policji, natomiast w świetle dyspozycji zawartej w art. 95 ust. 4 ustawy pragmatycznej, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w lokalu. W rozpoznawanej sprawie odwołująca się oraz jej synowie nie są policjantami. Nie są też osobami uprawnionymi do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji. Z zebranego materiału dowodowego w sprawie wynika ponadto, że z uwagi na zadłużenie czynszowe i eksploatacyjne, właściciel lokalu z dniem 31 października 2010 r. wypowiedział zainteresowanej umowę jego najmu. Biorąc powyższe pod uwagę, W. K. nie posiada tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu mieszkalnego, a nadto w świetle obowiązujących przepisów nie mogła takiego tytułu uzyskać. W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji W. K. zwróciła się o wyrażenie zgody na pozostanie w przedmiotowym lokalu z uwagi na złą sytuację mieszkaniową i materialną jej i członków jej rodziny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarżąca nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej czy też po zmarłym emerycie czy renciście policyjnym. Przedmiotowy lokal mieszkalny zajmowała na podstawie umowy najmu zawartej z Gminą Kraków. Po wypowiedzeniu umowy najmu ze skutkiem na dzień 31 października 2010 r. skarżąca zajmuje lokal wraz z synami bez tytułu prawnego. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Zgodnie z art. 95 ust. 3a ustawy o Policji, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Stosownie do art. 95 ust. 4, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się w stosunku do wszystkich osób zamieszkałych w tym lokalu. Skargę kasacyjną wywiodła W. K., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Wyrok zaskarżyła w całości i na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzuciła naruszenie art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667) polegające na braku weryfikacji, czy w dacie wejścia w życie ustawy W. K. przysługiwało prawo do otrzymania renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu milicji Z. Z. W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sadowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które to koszty nie zostały opłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą. Zarzut naruszenia art. 58 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r. poz. 667) polegającego na braku weryfikacji, czy w dacie wejścia w życie ustawy W. K. przysługiwało prawo do otrzymania renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu milicji Z. Z., nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl tego przepisu, osobom, którym w dniu wejścia w życie ustawy przysługują emerytury i renty na podstawie przepisów dotychczasowych, wysokość tych świadczeń ustala się na nowo z urzędu, według zasad określonych w ustawie, z tym że emerytury i renty, do których prawo ustalono na podstawie przepisów dotychczasowych, stają się emeryturami i rentami w rozumieniu ustawy. Ewentualne zastosowanie tego przepisu mogło mieć związek z normą ustanawiającą przysługiwanie prawa do lokalu mieszkalnego, zawartą w art. 29 ust. 2 powołanej ustawy, według której, prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Podstawą materialną zaskarżonej decyzji oraz decyzji utrzymanej nią w mocy był przepis art. 95 ust. 3a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm.). Przepis ten stanowi samodzielną podstawę wydania decyzji o opróżnieniu lokalu. Zgodnie z tym przepisem, decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Dyspozycja w postaci nakazania opróżnienia lokalu jest uwarunkowana odrębną od innych przyczyn okolicznością, tj. wypowiedzeniem, przez właściciela lokalu, stosunku prawnego dotyczącego lokalu. Wynika to z wykładni językowej omawianej normy. W dyspozycji zastrzeżono, że decyzję o opróżnieniu lokalu wydaje się również, jeżeli właściciel lokalu wypowiedział stosunek prawny dotyczący lokalu. Oznacza to oderwanie się omawianej dyspozycji od innych podstaw nakazania opróżnienia lokalu, wskazanych w przepisach art. 95 ustawy o Policji. Ocena ta dotyczy także przyczyny określonej w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, polegającej na zajmowaniu lokalu przez członków rodziny policjanta – bez tytułu prawnego. Stanowisko to znajduje umocnienie w rezultatach wykładni celowościowej. Przepis art. 95 ust. 3a został dodany, do ustawy o Policji, ustawą z dnia 21 maja 2009 r. o zmianie ustawy o Policji (Dz. U. Nr 115, poz. 959). Nowela ta stanowiła wykonanie obowiązku dostosowania systemu prawnego do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt K 7/07 (patrz: uzasadnienie projektu ustawy: Sejm RP VI kadencji, nr druku 1845). Trybunał orzekł, że art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w zakresie, w jakim odnosi się do dalszego bezterminowego dysponowania przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległe mu organy użytkowanymi dotychczas lokalami mieszkalnymi w domach stanowiących własność prywatną, jest niezgodny z art. 64 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (patrz: OTK-A 2008/7/123). Uzasadniając orzeczenie Trybunał stwierdził m.in., ze bezterminowe pozbawienie właścicieli prawa do korzystania i rozporządzania przedmiotem własności koliduje z konstytucyjnie zagwarantowaną zasadą proporcjonalności, gdyż stanowi ingerencję państwa w prawa i wolności jednostki. Jednocześnie stwierdził, że obowiązek zapewnienia lokali mieszkalnych funkcjonariuszom Policji spoczywa na państwie i jego organach (patrz: uzasadnienie prawne w/w wyroku – pkt 5.2 i 5.4). Wejście w życie wyroku spowodowało stan, w którym nastąpiła derogacja art. 90 ustawy o Policji w zakresie uznanym za niekonstytucyjny. W konsekwencji, lokale mieszkalne w domach stanowiących własność prywatną, będące w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległych mu organów, z chwilą wejścia w życie niniejszego wyroku zaczęły podlegać regulacji prawnej zamieszczonej w ustawie o ochronie praw lokatorów. Skoro bowiem nie było już przepisów dotyczących tych lokali, które stanowiłyby inaczej, to zgodnie z art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów przepisy tej właśnie ustawy należy do lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów stosować bezpośrednio (patrz: uzasadnienie prawne w/w wyroku – pkt 6). Wejście w życie noweli, w odniesieniu do art. 90 ustawy o Policji sprawiło, że właściciele mieszkań, w drodze regulacji ustawowej odzyskali możliwość rozporządzania lokalami w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych oraz podległych mu organów, na Z.ch ogólnych przewidzianych w przepisach ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1610). Nawiązując do przedmiotu niniejszej sprawy, odnotować należy, że w myśl art. 11 ust. 1 tej ustawy, jeżeli lokator jest uprawniony do odpłatnego używania lokalu, wypowiedzenie przez właściciela stosunku prawnego może nastąpić tylko z przyczyn określonych w ust. 2-5 oraz w art. 21 ust. 4 i 5 niniejszej ustawy. Zgodnie zaś z art. 11 ust. 2, nie później niż na miesiąc naprzód, na koniec miesiąca kalendarzowego, właściciel może wypowiedzieć stosunek prawny, jeżeli lokator jest w zwłoce z zapłatą czynszu lub innych opłat za używanie lokalu co najmniej za trzy pełne okresy płatności pomimo uprzedzenia go na piśmie o zamiarze wypowiedzenia stosunku prawnego i wyznaczenia dodatkowego, miesięcznego terminu do zapłaty zaległych i bieżących należności. Jest bezsporne, że w świetle unormowań ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, przez właściciela należy rozumieć także jednostkę samorządu terytorialnego (patrz m.in. art. 2 ust. 1 pkt 2, 10 i 11 oraz szereg przepisów Rozdziału 2 ustawy: Prawa i obowiązki właścicieli i lokatorów). W związku z tym nie ma podstaw do wyłączenia gminy z grupy właścicieli lokali, o których mowa w art. 95 ust. 3a ustawy o Policji. Wypowiedzenie przez gminę stosunku najmu dotyczącego lokalu, na skutek pozostawania lokatora w zwłoce z zapłatą czynszu, a więc na podstawie art. 11 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, umożliwia zatem wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu. Na skutek wypowiedzenia stosunku prawnego, osoby zamieszkałe w lokalu tracą uprawnienie do dalszego zajmowania tego lokalu. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, opartego o art. 95 ust. 3a ustawy o Policji, nie było przysługiwanie skarżącej prawa do lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 29 ust. 2 w związku z art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin, ale prawo do dalszego zajmowania lokalu co do którego doszło do wypowiedzenia stosunku najmu. Skonstatować jeszcze można, że wypowiedzenie umowy najmu można kwestionować w drodze środków cywilnoprawnych. Skoro do takiego podważenia wypowiedzenia nie doszło, to w postępowaniu administracyjnym opartym na dyspozycji art. 95 ust. 3a ustawy o Policji zasadność wypowiedzenia nie może być badana. Niezależnie od tego odnotować można, że w trakcie postępowania administracyjnego skarżąca wprost stwierdziła, że nie ma prawa do renty po mężu, tj. zmarłym funkcjonariuszu Z.e Z.. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego oparto na art. 207 § 2 P.p.s.a. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.