III SA/Kr 1868/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Wojciech Jakimowicz WSA Maria Zawadzka (spr.) Protokolant St. sekr. sądowy Monika Wójcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 września 2014 r. nr [....] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Decyzją z dna 5 września Nr [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r., poz. 567) oraz art. 2 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. nr 79, poz. 856 ze zm.) i § 1 pkt 6 lit c rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003r. w sprawie obszarów właściwości samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz. U. z 2003r. Nr 198, poz. 1925) Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania B. S. (dalej: skarżący) Wójta w L. z dnia [.....] 2014 r. znak [.....] odmawiającej przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna w związku z opieką sprawowaną nad ojcem - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie prawnym i faktycznym: Decyzją z dnia [.....] 2014 r. Wójt Gminy L. odmówił przyznania skarżącemu zasiłku dla opiekuna w okresie od dnia 1.07.2013 r. do 14.05.2014 r. oraz w okresie od dnia 15.05.2014 r. do nadal. Wniosek o przyznanie powyższego świadczenia skarżący złożył w dniu 26.05.2014 r. w związku z opieką sprawowaną nad niepełnosprawnym ojcem J. S., który ma orzeczenie o stopniu niepełnosprawności bezterminowo. Organ ustalił, że na podstawie decyzji z dnia [....] 2012r. znak [....] skarżącemu przyznano świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką sprawowaną nad ojcem od dnia 1 stycznia 2012 r. bezterminowo, jednak decyzja ta wygasła z mocy same. Ojciec skarżącego pozostawał i pozostaje w związku małżeńskim z M. S., która również legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [....] 2012 r. znak [....]. Na ojca skarżącego inna osoba nie miała i nie ma ustalonego prawa do zasiłku dla opiekuna, specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego. W trakcie przeprowadzanego wywiadu środowiskowego w dniu [....] 2014 r. pracownik opieki społecznej stwierdził, że J. S. jest obłożnie chory, wymaga całodobowej opieki, pielęgnacji i pomocy w podstawowych czynnościach dnia codziennego, nie jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania w środowisku, wymaga opieki i pomocy ze strony osób trzecich. Jego gospodarstwo domowe prowadzi opłacana opiekunka. Ona dba o czystość i jego higienę osobistą. Nadto J. S. oświadczył pod odpowiedzialnością karną, że opiekę nad nim sprawuje płatna opiekunka wynajęta przez syna P. S., który obecnie przebywa w USA i syna B. S. B. S. przyjeżdża do niego trzy razy w tygodniu i poświęca mu pięć godzin za każdym razem, robi zakupy i podgrzewa przygotowane posiłki. Organ powołał art. art. 2 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów a także art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2012 r. oraz wskazał, że okoliczności sprawy wskazują, że skarżący pomaga ojcu, ale nie robi tego systematycznie, a jedynie doraźnie, trzy razy w tygodniu po pięć godzin. Taka pomoc nie wymaga rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Może być bowiem sprawowana równolegle z wykonywaniem innej pracy zarobkowej. Zakres sprawowanej opieki nie jest więc wystarczający do uznania, że należy skarżącemu zrekompensować utracone dochody ze środków o charakterze publicznym. Zatem skoro skarżący sprawuje opiekę wyłącznie doraźną to nie można uznać, by przysługiwało mu prawo do zasiłku dla opiekuna. Nie zostały bowiem spełnione przesłanki określone w ustawie o zasiłku dla opiekuna uprawniające skarżącego do pobierania zasiłku dla opiekuna. W odwołaniu B. S. zarzucił, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, gdyż bezspornym jest, ze na podstawie decyzji z dnia [.....] 2012 r. zostało mu przyznane świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaną opieką nad ojcem. W związku z powyższym brak jest podstaw do odmowy przyznania mu zasiłku dla opiekuna. Nadto skarżący zarzucił, że decyzja nie zawiera ustaleń faktycznych, które odpowiadałyby rzeczywistości. Wywiad przeprowadzony został pobieżnie, ograniczył się wyłącznie do wyjaśnień J. S., który cierpi na poważne schorzenia, w tym neurologiczne. Skarżący wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków: wynajętej opiekunki, sąsiadki i stryja skarżącego. Decyzją z dni 5 września 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzje organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Wskazał, ze organ I instancji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające, które w sposób bezsporny wykazało, że skarżący nie sprawuje nad ojcem opieki w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Kolegium Odwoławcze nie podzieliło stanowiska skarżącego, jakoby przeprowadzony przez organ I instancji wywiad środowiskowy został wykonany w sposób nierzetelny i niepełny. Zdaniem organu odwoławczego opieka sprawowana przez skarżącego nie ma charakteru stałego, a tym samym nie wymusza na skarżącym konieczności rezygnacji z zatrudnienia bądź innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad chorym ojcem. Stałą opiekę nad ojcem skarżącego sprawuje wynajęta opiekunka. Poczynione ustalenia przez organ pierwszej instancji są wiarygodne, a zatem przyznanie wnioskowanego świadczenia pozostawałoby w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego B. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości. Skarżący podtrzymał zarzuty uprzednio podniesione w odwołaniu. Powołując sia na art. 7 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, wskazał, że tylko prawo do zasiłku dla opiekuna na okres od dnia wejścia w życie ustawy jest uzależnione od uprzedniego prowadzenia wywiadu środowiskowego. Natomiast za okres wcześniejszy nie jest wymagane przeprowadzenie takiego wywiadu. Nadto skarżący zarzucił organom naruszenie art. 7, art. 77 oraz art. 10 k.p.a. W szczególności organy nie przesłuchały wnioskowanych przez skarżącego świadków na okoliczność rzeczywistego sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w całości podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W świetle powyższych zasad zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji podlegają uchyleniu. Materialnoprawną podstawą skarżonej decyzji stanowił art. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Przywołana ustawa określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. ( art. 1 w/w ustawy ). Uchwalenie wspomnianej ustawy było konsekwencją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013r. (sygn. akt 27/13 opublikowanego w Dz. U. z dnia 16 grudnia 2013r., poz. 1557 ) uznającego art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw za niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z kolei art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw stanowił, iż wydane na podstawie przepisów dotychczasowych decyzje o przyznaniu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasają z mocy prawa po upływie terminu, o którym mowa w ust. 1, tj. z dniem 1 lipca 2013r. Niesporne w tej sprawie jest, że skarżący utracił prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 1 i art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów), a zatem w jego przypadku kwestię uprawnienia do świadczenia rozstrzygają wskazane przepisy. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 2 cytowanej ustawy, zasiłek dla opiekuna przysługuje: 1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.; 2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Zauważyć należy, że w powołanym art. 2 ust. 2 pkt 1 użyto zwrotu "osoba spełniała" warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, zaś w art. 2 ust. 2 pkt 2 zwrotu "osoba spełnia" te warunki. W związku z tym zróżnicowaniem, w analizowanej ustawie przewidziano odmienne środki dowodowe służące weryfikacji tych przesłanek przy ustalaniu prawa do zasiłku dla opiekuna na dany okres. Odnoście pierwszego z wymienionych okresów wskazano bowiem na możliwość odebrania oświadczenia o spełnianiu warunków (art. 5 ust. 3), natomiast w przypadku drugiego z podanych okresów wprowadzono obowiązek zwrócenia się do organu pomocy społecznej o przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia faktu sprawowania opieki przez osobę ubiegającą się o zasiłek dla opiekuna (art. 7 ust. 1). W tych okolicznościach, konieczne było szczegółowe rozważenie, czy ustalenia poczynione podczas tego wywiadu mogły mieć decydujące znaczenie dla wyniku sprawy w obu okresach, na które rozpoznawano problem przyznania prawa do zasiłku dla opiekuna. Skoro w odniesieniu do pierwszego z wymienionych okresów przewidziano uproszczoną formę dowodzenia w postaci oświadczenia, którego odebranie nie jest ponadto obowiązkowe, to przyjąć należy, że w tym okresie zasiłek dla opiekuna jest swoistą reaktywacją świadczenia pielęgnacyjnego przyznanego uprzednio bezterminowo decyzją, która wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II SA/Ol 1033/14, publ. http//www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Weryfikacja zmian w stanie faktycznym sprawy, względem tego ustalonego w decyzji przyznającej świadczenie pielęgnacyjne, możliwa jest zatem dopiero na etapie ustalania prawa do zasiłku dla opiekuna na drugim z wymienionych okresów. W tym jednak przypadku, wprowadzenie obowiązkowego wywiadu środowiskowego nie zwalnia organów administracji publicznej z ciężaru dowodzenia istotnych dla sprawy okoliczności (art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.). W takim zaś ujęciu w kontrolowanej sprawie, wobec argumentów podnoszonych w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, konieczne było dokładniejsze zbadanie kwestii braku związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy koniecznością sprawowania przez skarżącego opieki nad ojcem, a prawem do zasiłku dla opiekuna. Oparcie rozstrzygnięcia jedynie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas wywiadu środowiskowego, stanowi niepełne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Wywiad ten został bowiem przeprowadzony wyłącznie z ojcem skarżącego, który jest osobą, która jak twierdzi skarżący, cierpi na poważne schorzenia neurologiczne. Zatem konieczne jest jednoznaczne ustalenie czy opieka skarżącego polega jedynie na wykonywaniu doraźnych czynności przy ojcu 3 razy w tygodniu po 5 godzin, a pozostałe czynności wykonuje wynajmowana opiekunka, czy też opiekę świadczy skarżący, a jedynie wspomagany jest przez opłacana opiekunkę. Brak tych wyjaśnień i rozważań stanowi naruszenie art. 80 k.p.a., w świetle którego, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Wskazać także należy, że w myśl art. 10 § 1 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Stosownie do pozostałych regulacji zawartych w art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (§ 2), przy czym przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1 organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji (§ 3). W doktrynie A. Wróbel wskazuje się trafnie, że: "zasada czynnego udziału strony w postępowaniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz obowiązek umożliwienia stronom wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Prawo czynnego udziału strony w postępowaniu, jako korelat obowiązku organu, obejmuje prawo do podejmowania czynności procesowych mających wpływ na ustalenie stanu faktycznego i prawnego sprawy administracyjnej. W zakresie prawa do czynnego udziału w postępowaniu strona może realizować wiele uprawnień procesowych określonych wyraźnie przepisami kodeksu (np. art. 78 § 1, art. 79), natomiast w zakresie prawa do obrony ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (...) Obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w postępowaniu obejmuje fazę wszczęcia postępowania, fazę postępowania wyjaśniającego, fazę między zakończeniem postępowania wyjaśniającego a wydaniem decyzji oraz fazę wydawania decyzji. W fazie wszczęcia postępowania organ powinien zawiadomić o wszczęciu postępowania wszystkie strony (art. 61 § 4), co ma istotne znaczenie z tego względu, że data wszczęcia postępowania jest datą aktualizacji prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu. Szczególnie szeroki jest zakres obowiązków organów administracji w fazie postępowania wyjaśniającego. Zachowanie wymagań określonych w rozdziale 4 nie jest pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego dowodu (Komentarza aktualizowany do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/El. 2013). Odnosząc te uwagi do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zwrócić uwagę na specyfikę działań podejmowanych w niej przez organ pierwszej instancji. Działania te oraz brak odpowiednich pouczeń w trybie art. 9 k.p.a. uniemożliwiły w efekcie skarżącemu udział w zasadniczej części postępowania wyjaśniającego. Organ pierwszej instancji nie pouczył skarżącego o przysługujących mu prawach, w szczególności nie pouczył go o treści art. 10 k.p.a. W efekcie skarżący dopiero w odwołaniu mógł zgłosić wnioski dowodowe i wnieść o przesłuchanie świadków: opiekunki, sąsiadki i swojego stryja, na okoliczność, że sprawuje opiekę nad ojcem. Tymczasem organ odwoławczy, utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję nawet nie odniósł się wniosków dowodowych skarżącego, pomijając je milczeniem. Organ odwoławczy, wbrew nakazowi wypływającemu z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - art. 15 k.p.a. oraz przepisów art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 138 k.p.a. nie rozpoznał ponownie sprawy merytorycznie co do istoty w jej całokształcie, lecz ograniczył się jedynie do powołania przepisów tj. art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Kolegium lakonicznie jedynie stwierdziło, że organ I instancji przeprowadził dokładne postępowanie wyjaśniające, które w sposób bezsporny wykazało, że skarżący nie sprawuje nad ojcem opieki w rozumieniu art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Stwierdzone przez Sąd naruszenia prawa spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, gdyż wydane one zostały z naruszeniem przepisów postępowania w zakresie wyżej opisanym, które mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ pierwszej instancji powinien uwzględnić przedstawione wyżej stanowisko Sądu, działając jednocześnie w poszanowaniu zasady postępowania administracyjnego określonych w k.p.a.