I SA/Wa 2931/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Żmich Sędziowie: WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Anna Wesołowska (spr.) Protokolant specjalista Ewelina Dębna po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. Z. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] maja 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego J. Z. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej :"k.p.a.") oraz art. 9 a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. 2014, poz. 518, dalej:"u.g.n."), po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Pana J. Z. (Skarżący ) od decyzji Prezydenta [...] (Prezydent) z dnia [...] orzekającej o ustaleniu wysokości i wypłacie odszkodowania za nieruchomość nabytą na rzecz [...] w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity: Dz. U. 2013, poz. 687,dalej :"specustawa") w związku z realizacją inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ulic: [...] położoną w [...] na terenie [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m 2 oraz nr [...] o powierzchni [...] m 2 z obrębu [...], uregulowaną w księdze wieczystej KW Nr [...] (Nieruchomość), objętą decyzją Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, Wojewoda [...] (Wojewoda) utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Decyzja ta wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym : Prezydent decyzją z dnia [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy [...] na odcinku od ul. [...] do skrzyżowania ulic: [...]. Decyzja ta, wobec niewniesienia odwołania, stała się ostateczna z dniem 3 sierpnia 2009 r. Powołana decyzja obejmowała m.in. przedmiotową Nieruchomość. Decyzją z dnia [...] Prezydent, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego [...] przez rzeczoznawcę Z. J., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł (słownie złotych: [...]) na rzecz Skarżącego, L. W., T. J., W. B., R. Ż. i B. K. W wyniku rozpoznania odwołania Skarżącego, Wojewoda decyzją z dnia [...] uchylił decyzję Prezydenta i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Skarga złożona przez Miasto [...] na powyższe rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 czerwca 2013 r., sygn. I SA/Wa 512/13. Ponownie rozpoznając sprawę Prezydent zlecił sporządzenie nowej wyceny Nieruchomości, którą w dniu [...] wykonała rzeczoznawca majątkowy Z.J. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości określono na łączną kwotę [...] zł. Na wniosek Skarżącego, przeprowadzona została w dniu 9 stycznia 2014 r. rozprawa administracyjna, w toku której byli właściciele przedmiotowej nieruchomości zgłosili swoje uwagi do sporządzonej wyceny. Rzeczoznawca majątkowy w dniu [...] przedstawiła nową wycenę przedmiotowej nieruchomości, uwzględniającą uwagi zgłoszone podczas rozprawy administracyjnej. Wartość rynkową przedmiotowej nieruchomości ustalono na łączną kwotę [...] zł. Skarżący w piśmie z dnia 12 lutego 2014 r. oświadczył, że nie zgadza się z wyceną nieruchomości i wnosi o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Rozprawę administracyjną przeprowadzono w dniu 21 lutego 2014 r., w toku której byli właściciele przedmiotowej nieruchomości zgłosili swoje uwagi do sporządzonej wyceny, a rzeczoznawca majątkowy ustosunkował się do przedstawionych uwag. Pismem z dnia 30 września 2014 r. Skarżący ponownie oświadczył, że nie zgadza się z wyceną nieruchomości. Decyzją z dnia [...] Prezydent, na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego w dniu [...] przez Panią Z. J., ustalił odszkodowanie w łącznej wysokości [...] zł na rzecz Skarżącego, L. W., T. J., W. B., R. Ż. oraz B. K. Skarżący wniósł od powyższej decyzji odwołanie, kwestionując ustaloną przez Prezydenta [...] wysokość odszkodowania jak również podnosząc zarzuty dotyczące prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego. Skarżący zakwestionował fakt, że częściowo lepsze współczynniki stosuje się dopiero po burzliwej dyskusji na rozprawie administracyjnej, zamiast zastosować je od razu (co oznacza, że można nimi manipulować). Wyraził wątpliwość, czy mają one wpływ na wartość wyceny (w tym przypadku nie miały), jeżeli nie mają, to po co się je stosuje. Skarżący wskazał również, że skoro zmiany trendów czasowych uwidocznione w operacie nie mają odzwierciedlenia w cenie m 2 to w jakim celu są pokazywane. Skarżący wyraził również zdziwienie, że działki małe o powierzchni do [...] m2 są bardziej wartościowe od działek o powierzchni powyżej [...] m 2, na całej działce o powierzchni [...] m 2 można wybudować całkiem ładny kameralny szeregowiec jedno lub dwupiętrowy lub dwa domy jednorodzinne. Opisaną na wstępie decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta. W uzasadnieniu wskazał, że w toku całego postępowania Skarżący wielokrotnie kwestionował sporządzoną wycenę nieruchomości, a organ prowadzący postępowanie, po przeanalizowaniu uwag zgłoszonych przez strony i uznanie części z nich za uzasadnione, uznał wycenę, w jej ostatecznej wersji, za prawidłową i oparł na niej swoje rozstrzygnięcie. Wojewoda wyjaśnił następnie, że organ administracji publicznej nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły. Powinien jednak dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym tj. zbadać na przykład czy został on sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Żadne argumenty nie przemawiają za tym, aby organy administracji rozpoznające sprawę na podstawie tego dokumentu nie mogły samodzielnie ocenić jego wartości dowodowej. Zdaniem Wojewody wycena przedmiotowej nieruchomości została sporządzona prawidłowo i może stanowić podstawę ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie. W ocenie Wojewody, organ pierwszej instancji rozstrzygając sprawę zastosował właściwe przepisy prawa materialnego, prawidłowo ustalił strony postępowania, rzetelnie i kompleksowo ocenił operat szacunkowy, w następstwie czego wydał prawidłową decyzję. Skarżący wniósł na skargę na powyższą decyzję podtrzymując stanowisko i argumenty zawarte w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. W toku rozprawy w dniu 2 marca 2015 r. uczestnicy W. B. (reprezentowany przez Skarżącego), B. K. i R.Ż. przyłączyli się do stanowiska Skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje : Skarga jest uzasadniona, zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji naruszały przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania, stanowiące przesłankę wznowienia postępowania. Z akt administracyjnych przedstawionych sądowi, wynika że decyzją z [...] Wojewoda uchylił decyzję Prezydenta z dnia [...]. Przyczyną uchylenia decyzji było uznanie przez Wojewodę, że operat szacunkowy sporządzony w dniu [...] przez Z. J., z uwagi na wady, nie może stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. Rozpoznając ponownie sprawę Prezydent zlecił wykonanie operatu szacunkowego Z. J. Sporządzony przez nią operat stanowił podstawę ustalenia odszkodowania w decyzji Prezydenta z dnia [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją Wojewody z dnia [...]. Wskazać należy na w tym miejscu, że stosownie do art. 84 § 1 k.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Zagadnienie wyłączenia biegłego reguluje art. 84 § 2 k.p.a., w myśl którego biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24. Poza tym do biegłych stosuje się przepisy dotyczące przesłuchania świadków. Z kolei rzeczony art. 24 k.p.a. stwierdza w swym § 1, że pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; 2) swego małżonka oraz krewnych i powinowatych do drugiego stopnia; 3) osoby związanej z nim z tytułu przysposobienia, opieki lub kurateli; 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3; 5) w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji; 6) z powodu której wszczęto przeciw niemu dochodzenie służbowe, postępowanie dyscyplinarne lub karne; 7) w której jedną ze stron jest osoba pozostająca wobec niego w stosunku nadrzędności służbowej. W kontekście charakteru analizowanej sprawy przywołać należy także art. 176 u.g.n. który wprost stwierdza, że rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a.. Wprowadzenie przez ustawodawcę tego przepisu, mimo obowiązywania art. 84 § 2 k.p.a., wskazuje na szczególną rolę rzeczoznawcy majątkowego na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami, z czym wiąże się konieczność zapewniania odpowiednich gwarancji proceduralnych przy wydawaniu decyzji opartych na jego opiniach jako materiale dowodowym. Biorąc pod uwagę podane przepisy, należało w niniejszej sprawie rozważyć, czy podlega wyłączeniu od udziału w sprawie biegły, który wydał już raz opinię w tej sprawie, będącą podstawą decyzji, a która to decyzja była następnie uchylona z uwagi na wady związane z tą opinią. Przenosząc to na grunt niniejszej sprawy, należy odpowiedzieć na pytanie, czy ten sam biegły rzeczoznawca majątkowy mógł ponownie sporządzić kolejną opinię w ramach ponownego rozpoznawania sprawy przez organ pierwszej instancji, czy też podlegał wyłączeniu od dalszego udziału w postępowaniu dowodowym. Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie podstawą prawną decyzji były przepisy ustawy specustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a (czyli do ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w trybie przepisów ustawy), stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. Artykuł specustawy nie zawiera żadnego wyłączenia stosowania przywołanego wyżej art. 176 u.g.n. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę oznacza to, że również w przypadku, w którym decyzja ustalająca wysokość odszkodowania wydawana jest na podstawie przepisów specustawy, zastosowanie znajduje art. 176 u.g.n. a w konsekwencji, art. 84 § 2 k.p.a. w związku z art. 24 § 1 k.p.a.. Odpowiednie stosowanie przepisów prawa polega na zwykłym stosowaniu wprost określonych przepisów odniesienia, z tym jednak, że całkowicie nie mają zastosowania bądź też w pewnej części swej treści ulegają zmianie te spośród nich, które ze względu na treść swych postanowień są bezprzedmiotowe lub całkowicie sprzeczne z przepisami normującymi dane stosunki, do których mają być one zastosowane. Odpowiedniość stosowania przepisów art. 24 k.p.a. oznacza, że należy uwzględnić kontekst prawno-faktyczny danej sprawy dla określenia, czy biegły będzie podlegał wyłączeniu. Zachodzi tu bowiem druga z sytuacji odpowiedniego stosowania przepisów, a zatem konieczność modyfikacji przepisów odpowiednio stosowanych. W ocenie sądu rozpoznającego sprawę, biorąc pod uwagę art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a., w sytuacji, gdy z uwagi właśnie na wady opinii biegłego – objęte zarzutami odwołania – następuje uchylenie przez organ II instancji decyzji pierwszoinstancyjnej, wówczas biegły zasadniczo podlega wyłączeniu w sprawie. W nawiązaniu bowiem do konstrukcji odpowiedniego stosowania przepisów, literalne podstawienie pojęcia "biegłego" w miejsce "pracownika organu administracji publicznej" w art. 24 k.p.a. nie czyni normy prawnej w ten sposób powstałej bezprzedmiotową czy sprzeczną z treścią przepisu odsyłającego. Konieczne jest jednak uwzględnienie charakteru danej sprawy i roli opinii biegłego w niej. Na gruncie niniejszej sprawy, w której rozstrzygnięcie organów w przeważającej mierze bazuje na operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego, powyższa konstatacja ma jeszcze silniejsze ugruntowanie. Cytowany wyżej przepis art. 176 u.g.n., przy określaniu przesłanek wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego od udziału w szacowaniu nieruchomości, nie posługuje się bowiem konstrukcją odpowiedniego stosowania art. 24 k.p.a. – lecz bezpośredniego. Jeżeli zatem przyczyną decyzji kasatoryjnej organu drugiej instancji były uchybienia w postępowaniu dowodowym związane z opinią biegłego, wówczas biegły ten nie powinien ani wydawać nowej opinii w sprawie w ponownym postępowaniu pierwszoinstancyjnym, ani uzupełniać w nim swojej wcześniejszej opinii – lecz podlegać wyłączeniu, stosownie do art. 176 u.g.n. w związku z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Do wydania zatem opinii, o której mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n. (w związku z art. 12 ust. 5 specustawy) powołany powinien być wówczas inny rzeczoznawca majątkowy. Tryb wyboru rzeczoznawcy nie może mieć przy tym wpływu na skuteczność stosowania przepisów art. 176 u.g.n. i art. 84 § 2 k.p.a. W tej sytuacji, jeżeli z powodu uchylenia dotychczasowej decyzji odszkodowawczej, zachodzi konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu na podstawie art. 84 § 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2014 r. I OSK 1382/12 oraz tutejszy sąd w wyroku z 31 października 2014 r. I SA/Wa 916/14(publik. CBOSA). Stąd też w niniejszej sprawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.b w zw z art.135 p.p.s.a. zachodziła podstawa do uchylenia decyzji organów obydwu instancji z powodu stwierdzenia przesłanki wznowieniowej z art. 145 §1 pkt 3 k.p.a. Ponownie rozpoznając sprawę, organ prowadzący postępowanie wyłączy biegłą Z. J. i powoła w sprawie nowego biegłego. Z uwagi na opisane wyżej wadliwości decyzji wydanych w tej sprawie, które skutkują ich uchyleniem z powodów określonych w art. 145 § 1 pkt 1 b p.p.s.a., sąd nie badał zasadności zarzutów podniesionych w skardze. Z powyższych względów i na podstawie powołanych wyżej przepisów, a także na podstawie 152 Prawo o postępowaniu przed Sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 200 p.p.s.a.