II OSK 1770/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 14 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. sp. z o. o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 29/15 w sprawie ze skargi A. sp. z o. o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 3 marca 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. sp. z o.o. z siedzibą w M. (dalej jako "Spółka") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] listopada 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] lutego 2013 r. Burmistrz Miasta Sochaczew odmówił Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do odzysku odpadów komunalnych wraz ze stacją przeładunkową odpadów komunalnych i budowlanych w Sochaczewie przy ul. Chemicznej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] października 2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i sprawę przekazało do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Burmistrz Miasta Sochaczew ponownie odmówił Spółce wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia. Organ I instancji wskazał, ze lokalizacja planowanego przedsięwzięcia jest niezgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w Sochaczewie z 25 października 2013 r. nr XXXVI/380/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Sochaczew dla terenu byłego "Chemitexu" (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2013 r. poz. 11622 dalej jako "m.p.z.p."). Natomiast zgodnie z art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm. – dalej jako "ustawa środowiskowa") jest to podstawa do odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Spółka. Decyzją z [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta Sochaczew z [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 80 i 81 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213, poz. 1397). Organ odwoławczy wskazał, że teren, na którym planowane jest przedsięwzięcie oznaczony został w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 5.130 PU - tereny koncentracji zabudowy produkcyjno - usługowej na "poprzemysłowym" terenie byłych Chodakowskich Zakładów Włókien Chemicznych "Chemitex". Zgodnie z § 2 ust. 1 m.p.z.p., obszar ten przeznaczony jest pod realizację zabudowy produkcyjnej lub usługowej (w tym składowej). Zgodnie z § 7 pkt 1 uchwały wyklucza się m.in. na omawianym obszarze realizację przedsięwzięć związanych ze zbieraniem, odzyskiem, lub unieszkodliwianiem odpadów pochodzących spoza poszczególnych obszarów, za wyjątkiem obszarów oznaczonych na rysunku planu symbolem 5.126 PU, 5.130 PU, 5.131 PU i 5.138 PU, w których dopuszcza się gospodarowanie odpadami w zakresie i terminach wynikających z obowiązujących w tych obszarach na dzień uchwalenia planu miejscowego decyzji - zezwoleń, wydanych w trybie przepisów ustawy o odpadach. Natomiast miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wszedł w życie 23 listopada 2013 r. (§ 9 ust. 3 m.p.z.p.). Organ odwoławczy podkreślił, że organ I instancji orzekając był zobowiązany stosować przepisy prawa materialnego obowiązujące w dacie wydania decyzji. Wynika to z zasady praworządności ustanowionej w art. 7 Konstytucji RP, jak również w art. 6 k.p.a. Zdaniem organu odwoławczego, Burmistrz Miasta Sochaczew prawidłowo uznał, że lokalizacja planowanego przedsięwzięcia - jako przedsięwzięcia nowego - jest niezgodna z m.p.z.p. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że wniosek o wydanie decyzji został złożony przed wejściem w życie m.p.z.p., jednak postępowanie nie zakończyło się ostateczną decyzja przed wejściem w życie tej uchwały. Brak jest ponadto przepisów przejściowych, które wyłączyłyby stosowanie przepisów m.p.z.p. w stosunku po postępowań administracyjnych wszczętych przed jego uchwaleniem. Skargę na powyższą decyzję wniosła skarżąca Spółka. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał w pierwszej kolejności, że poza sporem jest, że objęte wnioskiem działki znajdują się na terenie, na którym obowiązuje m.p.z.p., oraz, że zgodnie z § 7 pkt 1 tej uchwały, wyklucza się na tym obszarze realizację jakichkolwiek przedsięwzięć związanych ze zbieraniem, odzyskiem, lub unieszkodliwianiem odpadów pochodzących spoza poszczególnych obszarów. Sąd I instancji odniósł się do stanowiska skarżącego, który kwestionuje prawidłowość prowadzenia postępowania przez organy administracji, wskazując, że w dacie składania wniosku nie obowiązywał miejscowy plan, a strona miała "teoretycznie szanse" na uzyskanie decyzji środowiskowej. Sąd I instancji podkreślił jednak, że dla rozstrzygnięcia sprawy istotny jest stan faktyczny istniejący w dacie wydawania decyzji właściwego organu, a nie w jakiejkolwiek wcześniejszej fazie postępowania, w tym w dacie składania wniosku. Na poparcie tej tezy Sąd I instancji powołał się na zasadę praworządności. W ocenie Sądu I instancji, pozostałe zarzuty dotyczące postępowania nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ pozostają bez wpływu na konieczność zastosowania w tej sprawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej. Skargę kasacyjną od powyższą wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy zaskarżone decyzje organów administracji wydane zostały z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania. W ocenie skarżącego, organy naruszyły art. 6 i 8 k.p.a. przez prowadzenie w sposób przewlekły postępowania i wydanie decyzji odmownej z pominięciem związanego, deklaratywnego charakteru decyzji środowiskowej oraz z powołaniem się na przepisy planu miejscowego obowiązującego od listopada 2013 r. tj. pomimo spełnienia przez skarżącego wszelkich wymagań dla uzyskania decyzji co najmniej od 25 lutego 2013 r. Zdaniem skarżącego, naruszenie art. 6 i 8 k.p.a. polegało również na wydaniu pierwszej, merytorycznej decyzji w sprawie po ponad dwóch latach od spełnienia przez skarżącego przesłanek do jej wydania, w tym po uzyskaniu uzgodnień i opinii, co nastąpiło w grudniu 2011 r.. Decyzja w sposób oczywisty naruszała prawo uwzględniając projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tj. akt, który nie jest przepisem prawa miejscowego. Skarżący zaznaczył, że był informowany w toku postępowania o braku możliwości pozytywnego załatwienia sprawy aż do czasu uchwalenia planu miejscowego, przez co doszło do bezprawnego, nieterminowego jej załatwienia. Skarżący zarzucił także organom naruszeniem art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku pełnego ustosunkowania się przez organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego, co pozostaje w sprzeczności z zasadą przekonywania i zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto Sąd I instancji w sposób niewystarczający ustosunkował do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 8 k.p.a. Po trzecie, art. 134 § 1 p.p.s.a. przez zaniechanie dokonania prawidłowej kontroli instancyjnej i w konsekwencji brak stwierdzenia podstaw do uchylenia decyzji organu odwoławczego. Skarżący zarzucił także naruszenie przepisów prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że plan miejscowy, który nie wszedł jeszcze w życie, w dacie w której skarżący spełnił wszystkie wymogi do wydania decyzji środowiskowej i który obowiązywał w dacie wydania decyzji, uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji w sprawie. Po drugie, niewłaściwe zastosowanie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej przez wydanie decyzji odmownej, pomimo, że ustawowe wymogi jej wydania zostały spełnione przez skarżącego co najmniej w 2011 r. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zasadniczy problem wymagający rozstrzygnięcia w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy wydając decyzję środowiskową właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest uwzględnić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obowiązujący dla terenu, na którym planowana jest dana inwestycja, w sytuacji, w której plan ten wszedł w życie po złożeniu wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i spełnieniu przez wnioskodawcę wszystkich formalnych warunków do wydania decyzji środowiskowej. Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje pogląd wyrażony w tym zakresie przez Sąd I instancji. Zasadą jest bowiem, że wydając decyzję organ administracji publicznej jest zobowiązany do uwzględnienia stanu prawnego z daty wydawania rozstrzygnięcia, o ile stan ten nie uległ zmianie w toku postępowania, a przepisy intertemporalne nie nakazywały stosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przepisów dotychczasowych. Ta ogólna zasada znajduje potwierdzenie w posiadającej rangę konstytucyjną zasadzie praworządności z art. 7 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) wyrażonej również w art. 7 k.p.a. Ponadto z art. 87 ust. 2 Konstytucji wynika, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Tego rodzaju aktem jest niewątpliwie obowiązujący na terenie objętym wnioskiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą z Rady Miejskiej w Sochaczewie z 25 października 2013 r. nr XXXVI/380/13. Ustalenia tego planu zobowiązane były uwzględnić organy orzekające w tej sprawie, ponieważ obowiązywał on zarówno w dacie wydania decyzji przez organ I instancji, jak również w dacie wydania zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Jednocześnie brak było przepisów intertemporalnych, które pozwalałyby organom na niezastosowanie przepisów planu miejscowego przyjętego cytowaną wyżej uchwałą. Z tego powodu Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że na podstawie art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej, w związku z niekwestionowaną niezgodnością planowanej inwestycji z przepisami m.p.z.p., organy zobowiązane były wydać decyzję odmowną. Zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu okazał się więcej nieuzasadniony. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, ponieważ organy nie miały możliwości jego zastosowania i wydania decyzji środowiskowej zgodnie z wnioskiem strony, z uwagi na wskazaną wyżej niezgodność inwestycji z m.p.z.p. Na uwzględnienie nie zasługiwał ponadto zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 151 p.p.s.a. Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu oddalił skargę. Zaskarżone decyzje organów administracji nie zostały wydane z mającymi istotny wpływ na wynik sprawy naruszeniami przepisów postępowania, w szczególności w zakresie naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Przyjęcie deklaratywnego charakteru decyzji środowiskowej nie oznacza bowiem, że organy mogą orzekać w tego rodzaju sprawach pomijając stan prawny, który uległ zmianie w toku postępowania i obowiązywał w dacie wydania decyzji, przy jednoczesnym braku przepisów intertemporalnych, które wykluczałyby stosowanie nowych przepisów. W wyroku z 30 października 2007 r. (P 28/06; OTK-A 2007, nr 9, poz. 109) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że: ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej musi być wykładana w świetle standardów państwa prawnego wynikających z art. 2 Konstytucji. Ponadto ustalając podstawę rozstrzygnięcia, organy administracji publicznej muszą mieć na uwadze treść zasady ochrony praw nabytych. Ogólna zasada nakazująca organom administracji publicznej stosowanie przepisów obowiązujących w chwili wydawania decyzji administracyjnej powinna ustąpić przed konstytucyjnym nakazem ochrony praw nabytych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Złożenie wniosku o wydanie decyzji środowiskowej i spełnienie wszystkich formalnych warunków do jej uzyskania, nie kreuje bowiem żadnych "praw nabytych". Formalnie poprawnie złożony wniosek nie jest nawet źródłem jakiejkolwiek ekspektatywy (prawnie chronionego oczekiwania), której przedmiotem byłoby uzyskanie rozstrzygnięcia (decyzji) określonej treści. Dotyczy to w szczególności decyzji środowiskowych, w przypadku których w chwili składania wniosku nie można przewidzieć, jakie rozstrzygnięcie (pozytywne czy negatywne) zostanie wydane. Jest to bowiem postępowanie skomplikowane, polegające na ocenie zgodności przedsięwzięcia z wymogami ochrony środowiska oraz prowadzone z udziałem społeczeństwa, którego ewentualne uwagi mogą mieć wpływ na ostateczną treść decyzji środowiskowej. Ewentualne przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ I instancji może być przedmiotem ewentualnej skargi w tym przedmiocie, natomiast nie miało wpływu na wynik tej sprawy. Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut dotyczący naruszenia art. 11 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. polegające na braku pełnego ustosunkowania się przez organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutów skarżącego. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miała bowiem niezgodność planowanej inwestycji z m.p.z.p., co wykluczało wydanie decyzji środowiskowej (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej). Ewentualne, niepełne odniesienie się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania, wykraczających poza tę kwestię, nie miało wpływu na wynik sprawy. Z tej samej przyczyny nie można podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak ustosunkowania się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skarżącego dotyczących naruszenia art. 8, art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a. Z opisanych wyżej względów nie można było postawić Sądowi I instancji zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ Sąd I instancji dokonał prawidłowej, zgodnej z prawem kontroli działalności organów administracji publicznej orzekających w tej sprawie. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.