VII SA/Wa 2682/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosława Kowalska, , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka, Protokolant ref. Hubert Dobrowolski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. C. i A. C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz W. C. i A. C. solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez W. C. i A. C. jest postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...]. Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku skarżących z dnia [...] sierpnia 2014 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], nakazującej W. i A. C. rozbiórkę niezakończonej inwestycji o nazwie "rozbudowa budynku mieszkalnego", usytuowanej na działce o nr ewid. [...],[...] i [...] przy ul. [...] w [...] w zakresie dobudowanych części o parametrach technicznych rozbudowy: kubatura - 634 m³, powierzchnia zabudowy - 76,06 m² i powierzchnia użytkowa - 175,65 m², w tym usługi - 41,83 m² - doprowadzając rozbudowany budynek mieszkalno-usługowy (usytuowany na działce nr ewid. [...] w [...]) do stanu poprzedniego. W uzasadnieniu orzeczenia organ podał, iż warunkiem skuteczności czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania, jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. I dalej, organ wskazał, że w dniu [...] sierpnia 2014 r. do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] wpłynęło odwołanie W. i A. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...], znak: [...]. Zaskarżona decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona W. i A. C. -w sposób określony w art. 44 § 4 k.p.a.- w dniu [...] lipca 2014 r. i wywołuje określone skutki prawne. Adresaci nie podjęli przesyłki listowej poleconej po dwukrotnym jej awizowaniu, wobec czego poczta przekazała przesyłkę z powrotem do organu powiatowego. Organ odwoławczy wskazał przy tym na przepis art. 44 Kodeksu dostrzegając, iż doręczenie przesyłki w tym trybie uważa się za dokonane po upływie 14 dni od dnia pierwszego awizowania, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Podał następnie, że stosownie do przepisu art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. W związku z powyższym termin do wniesienia odwołania dla W. i A. C. upłynął z dniem [...] sierpnia 2014 r., a odwołanie zostało złożone osobiście w siedzibie organu w dniu [...] sierpnia 2014 r. Wskazał jednocześnie, że fakt "fizycznego" odebrania przez W. C. ww. decyzji w dniu [...] sierpnia 2014 r. nie oznacza, że bieg terminu do wniesienia odwołania rozpoczął się od tej daty. Nie ma zatem w sprawie wątpliwości, że złożenie ww. odwołania nastąpiło z uchybieniem ustawowego czternastodniowego terminu przewidzianego do jego wniesienia. I dalej, organ II instancji wskazał, że skarżący skorzystali z możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Wniosek ten został złożony do PINB w [...] w dniu [...] sierpnia 2014 r., a następnie przesłany wraz z aktami sprawy do tutejszego organu przy piśmie PINB z dnia [...] sierpnia 2014 r. Organ wyjaśnił, iż przywrócenie terminu do dokonania określonej czynności procesowej może nastąpić, gdy spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wystąpi z wnioskiem o przywrócenie terminu, wniosek ten zostanie wniesiony w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu, jednocześnie z wniesieniem wniosku zostanie dopełniona czynność, dla której określony był termin i strona uprawdopodobni, że uchybienie terminu nastąpiło bez jej winy. W. i A. C. w przedmiotowym wniosku wyjaśnili, iż powodem nieodebrania w terminie przez nich przesyłki pocztowej, a co za tym idzie również i niezłożenie w terminie odwołania było przebywanie poza miejscem ich zamieszkania, z powodu sprawowania opieki nad chorym ojcem oraz z powodu ślubu syna. Nadto wskazali, że po ich powrocie do domu stwierdzili, że skrzynka na listy była zniszczona. Organ odnosząc się do tych wyjaśnień stwierdził, że nie mogą skutkować przywróceniem uchybionego terminu. Wskazał, że zgodnie z treścią wyroku NSA z dnia 8 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA/Lu 1246/98, "O braku winy strony w niedopełnieniu w ustawowym terminie określonej czynności procesowej można mówić tylko w przypadku uprawdopodobnienia przez nią, że dopełnienie czynności było niemożliwe z powodu przeszkody nagłej i nie do przezwyciężenia, tj. takiej, której strona nie mogła przezwyciężyć nawet przy użyciu największego w danych warunkach wysiłku". Wskazał ponadto, że osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Zdaniem organu skarżący w żaden racjonalny sposób nie wykazali braku winy w uchybieniu terminu. Z treści ich wniosku nie wynika, by wystąpiła przyczyna uniemożliwiająca im wniesienie odwołania w ustawowym terminie. W efekcie organ odwoławczy przyjął, że wnioskodawcy nie wykazali braku winy w uchybieniu terminu i nie uwiarygodnili swojej staranności w niniejszej sprawie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, skarżący – W. i A. C. wnieśli o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przywrócenie terminu do wniesienia odwołania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazali na sprawę trwającą od 2000 r., w której to zapadło obecnie kwestionowane przez nich orzeczenie. Podali też, że od dnia [...] lipca 2014 r., przebywali poza miejscem zamieszkania, opiekując się chorym ojcem. Z tego powodu przebywali na urlopach i na tę okoliczność przedstawili (jako załącznik do skargi) kopię oświadczenia pracodawcy skarżącego. Podali również, że po powrocie do miejscowości [...] w dniu [...] lipca nie znaleźli informacji o poleconych przesyłkach. Dodatkowo podali, iż w pierwszym tygodniu sierpnia odbyli kilka wyjazdów w związku ze ślubem syna. Po powrocie do [...], w skrzynce pocztowej oprócz wielu przesyłek zauważyli dwie informacje awizujące przesyłkę poleconą. Skarżąca ustaliła, że owa przesyłka była nadana przez PINB w [...], gdzie niezwłocznie się udała. W dniu [...] sierpnia w siedzibie organu powiatowego poinformowano ją o wydaniu i uprawomocnieniu się decyzji nakazującej rozbiórkę rozbudowywanego budynku. Niezwłocznie po uzyskaniu kopii decyzji skarżący złożyli wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skarżący nie zgodzili się z argumentacją podaną przez organ w zaskarżonym postanowieniu. Wskazali, że nie mieli wiedzy o wydanej decyzji a organ obowiązany był do pełnego i wnikliwego wyjaśnienia sprawy, a takich działań nie podjął w sytuacji, gdy sprawa dotyczy rozbiórki budynku. Wskazali też, że przewidziane w art. 43 i 44 k.p.a. zastępcze formy doręczenia pism rodzą domniemanie prawne, niemniej może zostać ono obalone, gdy adresat uprawdopodobni, że mimo zastosowania zastępczej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych. Do takich przyczyn można m. in. zaliczyć nieobecność z powodu choroby i spowodowaną niemożność odebrania przesyłki złożonej w urzędzie pocztowym, taką sytuacją może być także brak informacji o pozostawieniu w urzędzie pocztowym korespondencji, co w konsekwencji skutkuje jej nieodebraniem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymujące stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], nakazującej rozbiórkę dobudowanej części budynku mieszkalno-usługowego. Wydając to orzeczenie organ II instancji przyjął, że wskazana decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącym w dniu [...] lipca 2014 r., w drodze tzw. doręczenia zastępczego uregulowanego w art. 44 k.p.a. Przyjął w efekcie, że odwołanie wniesione w dniu [...] sierpnia 2014 r. jest spóźnione, a zatem złożony jednocześnie ze wskazanym środkiem zaskarżenia wniosek o przywrócenie uchybionego terminu należy załatwić merytorycznie. Uznał jednak, iż argumentacja wskazana w tymże wniosku nie świadczy o braku winy skarżących w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, stąd orzekł jak podano wyżej. Analizując wskazane orzeczenie i akta sprawy, Sąd stwierdził, że organ odwoławczy oparł swoje rozstrzygnięcie na błędnym przekonaniu o skuteczności doręczenia skarżącym decyzji I instancji w trybie art. 44 k.p.a., co miało nastąpić w dniu [...] lipca 2014 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł, iż dla skuteczności doręczenia zastępczego uregulowanego w ww. przepisie art. 44 konieczne jest bezwzględne zachowanie wszystkich wymogów, o których mowa w tym przepisie, a niezachowanie choćby jednego z nich powoduje, że doręczenie to nie może wywołać zamierzonego skutku prawnego. Wskazać przy tym należy, iż zgodnie z art. 42 § 1 k.p.a., pisma w postępowaniu administracyjnym doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, a w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata, pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. Przepis art. 44 k.p.a. ustanawia natomiast możliwość dokonania tzw. doręczenia zastępczego, w razie gdy doręczenie w żaden ze sposobów wskazanych powyżej nie jest możliwe. W takiej sytuacji, pismo pozostawia się przez okres czternastu dni w placówce pocztowej lub w urzędzie właściwej gminy (miasta). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia wskazanego okresu, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (v. art. 44 § 4 k.p.a.). Przy czym, normy zawarte w postanowieniach art. 44 k.p.a. należy odczytywać w sposób całościowy, co oznacza, że warunkiem uznania pisma za doręczone w rozumieniu art. 44 § 4 k.p.a., jest spełnienie wszystkich wymogów wynikających z powołanego przepisu. I tak, wskazać trzeba, iż jedną z przesłanek skuteczności doręczenia przewidzianego w omawianym przepisie jest umieszczenie zawiadomienia o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni (licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, tj. w placówce pocztowej operatora pocztowego lub urzędzie gminy (miasta)), w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, w drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (v. art. 44 § 2 k.p.a.). Powyższy przepis ustanawia nie tylko obowiązek zawiadomienia adresata o pozostawieniu przesyłki, ale także wiążącą doręczającego kolejność miejsc, w których należy umieścić to zawiadomienie. Potwierdzeniem powyższego, tj. złożenia przesyłki na określony czas np. w placówce pocztowej i umieszczenia o tym zawiadomienia, musi być zaś dokonana stosowna adnotacja doręczyciela na dowodzie doręczenia przesyłki. Samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma stempla, czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być dla organu wysyłającego pismo wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma w trybie art. 44 k.p.a. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. (tak, NSA w wyroku z dnia 28 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 528/05, Lex nr 194352). Nadto, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2 (tj. w terminie siedmiu dni licząc od dnia pierwszego zawiadomienia), obowiązkiem doręczyciela jest pozostawienie powtórnego zawiadomienia o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (art. 44 § 3 k.p.a.). Potwierdzeniem tego również winna być odpowiednia wzmianka doręczyciela na przesyłce, tj. kopercie czy zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jak wskazuje się bowiem w orzecznictwie "Organ prowadzący postępowanie powinien dysponować, niebudzącymi wątpliwości, dowodami potwierdzającymi zawiadomienie adresata o nadejściu przesyłki, pozostawieniu jej w oddawczym urzędzie pocztowym przez określony czas. Z akt sprawy musi też jednoznacznie wynikać, gdzie to zawiadomienie zostało umieszczone. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a." (v. wyrok NSA z dnia 2 lipca 2013 r., sygn. akt II OSK 572/12, Lex nr 1372126). Zatem, dla skuteczności doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. niezbędne jest zawiadomienie adresata o złożeniu pisma na okres siedmiu dni we wskazanym urzędzie pocztowym lub urzędzie gminy (miasta). Na potwierdzeniu odbioru przesyłki doręczyciel winien zaś umieścić informację o miejscu pozostawienia zawiadomienia, o którym mowa w § 2 art. 44 k.p.a., a także o dokonaniu powtórnego zawiadomienia, w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie. W sytuacji niezachowania tych wymogów, doręczenia zastępczego -wywołującego taki sam skutek jak doręczenie zwykłe- nie można uznać za prawidłowe. Skutek prawny doręczenia mogą mieć tylko takie czynności doręczającego, które realizują wszystkie wymogi określone w art. 44 k.p.a. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż decyzja organu I instancji została wysłana do A. C. i W. C., odrębnie dla każdej z tych osób i pod różne adresy, przy czym prawidłowe, podane w postępowaniu administracyjnym przez skarżących. Przesyłka skierowana do skarżącego (na adres [...],[...]), została dwukrotnie awizowana, po raz pierwszy - w dniu [...] lipca 2014 r., po raz drugi – w dniu [...] lipca 2014 r., jednakże tak na kopercie, w której przesyłkę wysłano, jak i na zwrotnym potwierdzeniu odbioru tej przesyłki, brak jest adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia przewidzianego w art. 44 § 2 k.p.a. Ten sam wymóg nie został spełniony także przy doręczaniu przesyłki skarżącej. Przesyłka skierowana do skarżącej (na adres w [...]), również została awizowana w dniu [...] lipca 2014 r., a następnie w dniu [...] lipca 2014 r. zwrócona do nadawcy z uwagi na jej nie podjęcie w terminie, przy czym w tym przypadku brak jest nie tylko adnotacji o pozostawieniu zawiadomienia o awizowaniu przesyłki, ale także o dokonaniu powtórnego awizowania, stosownie do art. 44 § 3 k.p.a. W tej sytuacji nie można było uznać, iż decyzja organu I instancji została skutecznie doręczona skarżącym w dniu [...] lipca 2014 r. Samo bowiem umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w powyższym przepisie art. 44. Dlatego też, w ocenie Sądu, należało wziąć pod uwagę, iż w dniu [...] sierpnia 2014 r. skarżąca stawiła się w siedzibie organu I instancji, i jak wynika z protokołu z dnia [...] sierpnia 2014 r. znajdującego się w aktach sprawy, doręczono jej w tym dniu decyzję PINB w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w dwóch egzemplarzach, z przeznaczeniem dla niej i jej męża; skarżąca zaś zobowiązała się do doręczenia jednego z nich A. C. Należało w konsekwencji uznać, iż decyzja organu I instancji została doręczona skarżącej w dniu [...] sierpnia 2014 r., a skarżącemu – najwcześniej także w tej dacie, i od tej daty liczyć termin 14 dni do wniesienia odwołania. Skoro zaś, co pozostaje poza sporem, odwołanie zostało wniesione przez obojga skarżących w dniu [...] sierpnia 2014 r. (a termin w takim przypadku upływał z dniem [...] września 2014 r.), to należało przyjąć, iż termin ustawowy do wniesienia tego środka zaskarżenia został zachowany. Powyższe winno w efekcie skutkować załatwieniem wniosku skarżących o przywrócenie uchybionego terminu z uwzględnieniem art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 126 tej ustawy. Z tych też przyczyn, Sąd uznał, iż zaskarżone postanowienie nie może się ostać. Zdaniem Sądu, wydanie tego orzeczenia nie zostało poprzedzone wyczerpującą oceną sprawy, tj. tych okoliczności, które z uwagi na rozpoznawaną w sprawie kwestię formalną (związaną z przywróceniem terminu do wniesienia odwołania), miały zasadnicze znaczenie, a odnosiły się do skuteczności doręczenia decyzji organu I instancji. Błędy popełnione przez organ odwoławczy w tej kwestii, skutkowały w efekcie wadliwym przyjęciem, iż odwołanie wniesiono z uchybieniem terminu i nie dostrzeżeniem, że wniosek o przywrócenie uchybionego terminu w okolicznościach niniejszej sprawy jest bezprzedmiotowy. Takim działaniem dopuszczono się -w ocenie Sądu- naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 Kodeksu, jak i art. 58 i art. 59 tej ustawy. Orzekając ponownie organ wojewódzki winien mieć na względzie powyższe uwagi Sądu. Winien zatem przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia odwołania skarżących od decyzji PINB w [...] z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], natomiast wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia załatwić z uwzględnieniem ww. już art. 105 § 1. Z tych też powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 ww. ustawy.