I OSK 1514/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Kamińska po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Rzecznika Praw Obywatelskich od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 3 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Ol 37/15 w sprawie ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy oddala skargę kasacyjną. Zaskarżonym wyrokiem z 3 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 37/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Rzecznika Praw Obywatelskich na uchwałę Rady Miasta Olsztyna z [...] stycznia 2012 r., nr [...] w przedmiocie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji: W dniu [...] stycznia 2012 r. Rada Miasta Olsztyna, działając na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2005 r., nr 31, poz. 266 ze zm., dalej u.o.p.l.), podjęła uchwałę nr [...] w sprawie wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem Gminy Olsztyn na lata 2012-2016 (Dz.Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2012 r. poz. 881 ze zm.). Przyjęty uchwałą Program stanowi załącznik do tej uchwały. Uchwałę tę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zaskarżył Rzecznik Praw Obywatelskich, domagając się stwierdzenia nieważności: - § 20 ust. 4 tabela nr 12 załącznika do uchwały w związku z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP; - § 21 ust. 1 i ust. 5 oraz § 22 pkt 2, pkt 4 i pkt 5 załącznika do uchwały w związku z naruszeniem art. 21 ust. 2 pkt 4 i art. 7 ust. 2 u.o.p.l. oraz art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. W uzasadnieniu stwierdzono, że art. 21 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 21 ust. 2 u.o.p.l. upoważnia radę gminy do uchwalenia wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy, który powinien obejmować w szczególności zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Analiza treści załącznika do uchwały wskazuje, że postanowienia § 20 ust. 4 tabela nr 12 uchwały określające czynniki obniżające i podwyższające stawkę czynszu nie realizują w pełni dyspozycji art. 7 u.o.p.l. Zgodnie z tym przepisem w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności: 1. położenia budynku; 2. położenia lokalu w budynku; 3. wyposażenia budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stanu; 4. ogólnego stanu technicznego budynku. Spośród wymienionych czynników uchwała uwzględnia jedynie dotyczący stanu technicznego budynku, wyróżniając przy tym wyłącznie lokale położone w budynkach przeznaczonych do wykwaterowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zostały natomiast uwzględnione stany pośrednie, między budynkami będącymi w stanie dobrym i wymagającymi generalnego remontu może istnieć wiele innych sytuacji pośrednich, co nie zostało w uchwale uwzględnione. Posłużenie się kryterium daty wybudowania budynku i daty przeprowadzenia remontu nie jest miarodajne, gdyż nie pozwala na rzetelną ocenę aktualnego stanu technicznego budynku i nie stanowi czynnika różnicującego wysokości stawki czynszu z uwagi na stan techniczny budynku (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 17 listopada 2009 r., sygn. II SA/Sz 840/09 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 410/10). Dla ustalenia stanu technicznego budynków niezbędna jest indywidualna ich ocena, dokonywana zwykle systematycznie w trakcie kontroli okresowej i przeglądów technicznych budynków. Stan zasobu mieszkaniowego Gminy został opisany w rozdziale V załącznika do uchwały, zawierającym analizę potrzeb oraz plan remontów mieszkaniowego zasobu Gminy wynikające ze stanu technicznego budynków i lokali, z podziałem na kolejne lata. Jak wynika z § 5 ust. 6 załącznika do uchwały, 62 % budynków tworzących mieszkaniowy zasób gminy wybudowane zostało przed 1945 rokiem, 30 % w latach 1945-1970, a tylko 8% budynków wzniesionych zostało po 1970 roku. Wyeksploatowane zasoby mieszkaniowe charakteryzuje niski standard wyposażenia, około 70% zasobów mieszkaniowych wymaga remontów o różnym zakresie rzeczowym. Skoro budynki znajdują się w zróżnicowanym stanie technicznym, powinien on zostać uwzględniony poprzez zróżnicowanie stawki czynszu za lokale znajdujące się w budynkach wymagających remontów. W uchwale Gmina całkowicie pominęła fakt, że znaczna część zasobu mieszkaniowego nie znajduje się w odpowiednim stanie technicznym i wymaga remontów. W konsekwencji przyjęte w uchwale czynniki obniżające / podwyższające stawkę czynszu ze względu na ogólny stan techniczny budynku uwzględniają ten stan w sposób cząstkowy i nie umożliwiają powiązania stawki czynszu z realnym stanem technicznym budynku, co narusza art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Nadto postanowienia § 20 ust. 4 tabela nr 12 załącznika do uchwały nie realizują w pełni wymogów ustawowych w odniesieniu do stanu instalacji i urządzeń technicznych, w które wyposażony jest lokal i budynek. Położenie lokalu w budynku z kanalizacją lokalną (szambem) stanowi czynnik obniżający stawkę czynszu o 10%, podobnie położenie WC poza lokalem powoduje obniżenie stawki czynszu o 5%. Centralne ogrzewanie w lokalu i ciepła woda w lokalu wpływają na podwyższenie stawki czynszu odpowiednio o 30% i 20%. W zasobie mieszkaniowym Gminy ok. 2000 lokali to lokale o obniżonym standardzie, w tym 1555 lokali nie posiada łazienki, tylko WC. Brak łazienki w lokalu nie został jednak uwzględniony przy określaniu czynników podwyższających i obniżających stawkę czynszu, a bez wątpienia obniża wartość użytkową lokalu. Uchwała uwzględnia jedynie wyposażenie lokalu w instalacje grzewcze i ciepłej wody oraz instalację kanalizacyjną, pomija zaś wyposażenie budynku w inne urządzenia techniczne np. windy, nie zawiera uregulowań pozwalających kształtować stawkę czynszu w zależności od stanu instalacji i urządzeń technicznych. W rezultacie, aktualny stan techniczny budynków, jak też stan instalacji i urządzeń technicznych, w które zostały wyposażone, nie mają realnego odzwierciedlenia w wysokości stawki czynszu za lokale mieszkalne, choć wpływają na wartość użytkową lokali. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.p.l. nakłada na radę gminy obowiązek, po pierwsze - ustalenia stawek czynszu, po drugie - zróżnicowania ich w zależności od czynników określonych ustawowo. Uchwała rady gminy różnicująca stawki musi zawierać wszystkie czynniki wymienione w ustawie i nie może żadnego z nich pomijać. Za sprzeczną z prawem powinna być uznana także taka uchwała, która tylko w niewielkim stopniu reguluje nakazaną jej ustawowo materię. Zaskarżone postanowienia załącznika do uchwały regulują czynniki podwyższające i obniżające stawkę czynszu w sposób niepełny, a przez to niezgodny z art. 7 ust. 1 pkt 3 i art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Naruszają także w art. 32 i art. 2 Konstytucji RP, godząc w zasadę równości i sprawiedliwości społecznej, skoro wobec wadliwych postanowień uchwały najemcy mieszkający w budynkach o niższej wartości użytkowej są zobowiązani do zapłaty czynszu w takiej samej lub wyższej wysokości jak najemcy lokali o wyższej wartości użytkowej. Warunki obniżania czy podwyższania stawki czynszu powinny być tak skonstruowane, aby czynsz najmu był ściśle powiązany z aktualną wartością użytkową przedmiotu najmu, jako świadczenie ekwiwalentne do świadczenia wynajmującego. W zakwestionowanej części uchwała narusza wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP zasadą legalizmu, w myśl której organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W ocenie Rzecznika zarzut niezgodności z prawem dotyczy także § 21 ust. 1 i ust. 5 oraz § 22 pkt 2, 4 i 5 załącznika do uchwały, dotyczących warunków obniżania czynszu i przypadków wyłączających taką możliwość. Zgodnie z § 21 ust. 1 załącznika do uchwały, na wniosek najemcy o niskich dochodach stawka czynszu może być obniżona, gdy najemca spełnia łącznie następujące warunki: zawarł umowę na czas nieoznaczony; nie ma zaległości w opłatach za używanie lokalu, a w przypadku lokalu zadłużonego Gmina wyraziła zgodę na spłatę zaległości w ratach i dłużnik dokonuje terminowej naliczonych rat; zajmuje lokal o powierzchni użytkowej nie przekraczającej powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych. Natomiast przepis § 21 ust. 5 załącznika stanowi, że obniżka stawki czynszu przysługuje, gdy powierzchnia użytkowa lokalu mieszkalnego nie przekracza normatywnej powierzchni o więcej niż: 30% albo 50% pod warunkiem, że udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu nie przekracza 60%. Jednocześnie w § 22 załącznika do uchwały postanowiono, że obniżki czynszu nie udziela się w przypadku: wynajmowania lokalu mieszkalnego o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, wynajętego w drodze przetargu (pkt 2); gdy najemca odmówił przyjęcia zaproponowanego przez administratora lokalu, spełniającego warunki lokalu zamiennego o niższych kosztach utrzymania (pkt 4); gdy najemca zalega z zapłatą należności za zajmowany lokal mieszkalny, chyba że zostanie z nim zawarta umowa określająca spłatę zaległości (pkt 5). Postanowienia te naruszają art. 7 ustawy o ochronie praw lokatorów. Ustawa nie przyznaje radzie gminy kompetencji do zawężenia czy też ograniczenia kręgu osób uprawnionych do ubiegania się o obniżkę czynszu. Obniżki takie mogą być przyznawane najemcom o niskich dochodach. Kwota obniżki powinna być zróżnicowana w zależności od wysokości dochodu gospodarstwa domowego najemcy. Stosownie do art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. rada gminy została upoważniona i obowiązana do uchwalenia warunków obniżania czynszu. Podstawowym kryterium powinien być zatem dochód osiągany przez najemcę lokalu. Ustawodawca w art. 7 ust. 7 i 10 u.o.p.l. określił również kryteria negatywne udzielania obniżki czynszu, a ustawa nie upoważnia rady gminy do wprowadzenia dodatkowych ograniczeń w uchwale. Uzależnienie uprawnienia do uzyskania obniżki czynszu od innych, nieprzewidzianych w ustawie kryteriów wykracza poza zakres przekazanego radzie gminy upoważnienia ustawowego i jest niezgodne z wytycznymi wskazanymi w art. 7 ust. 2 u.o.p.l., co stanowi istotne naruszenie przepisów prawa. Wprowadzając dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie kryteria negatywne, Rada Miasta pozbawiła wymienionego uprawnienia tych najemców, którzy ze względu na dochód kwalifikowaliby się do jego uzyskania. W ten sposób Rada Miasta dokonała nieuzasadnionego zróżnicowania najemców ze względu na kryteria nieznajdujące oparcia w ustawie kryteria, co uzasadnia zarzut ich dyskryminacji, a tym samym godzi w zasadę równości wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Takiego zróżnicowania nie uzasadnia cel regulacji, którym jest ochrona najemcy osiągającego niski dochód. Narusza także zasadę sprawiedliwości społecznej, bo wybrane grupy najemców, w tym słabszych ekonomicznie, pozbawia możliwości uzyskania pomocy, ze względu na zaległości w regulowaniu czynszu, zbyt duży metraż, czas trwania umowy najmu, czy też nieprzyjęcie innego lokalu mieszkalnego. W odpowiedzi na skargę Prezydent Olsztyna wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że upoważnienie z art. 21 ust 2 pkt 4 u.o.p.l. jest ogólne i pozwala na szczegółowe uregulowanie zasad polityki czynszowej jak i warunków obniżania czynszu, w sposób odpowiadający zindywidualizowanym potrzebom i możliwościom konkretnej gminy, czego wyrazem były także zmiany brzmienia art. 7 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. W § 20 uwzględniono przewidziane ustawą czynniki wpływające na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu: położenie lokalu w budynku; wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan; ogólny stan techniczny budynku. Wskazał, że nie ma przeszkód, aby Rada Miasta, uwzględniając okres w jakim w Gminie dokonano szeregu gruntownych i kapitalnych remontów budynków należących do zasobu mieszkaniowego oraz wybudowania nowych nieruchomości, uwzględniła określoną datę jako miarodajne kryterium ustalenia ogólnego stanu technicznego budynku. Budynki wybudowane po roku 1982, ze względu na dobry stan techniczny spełniający normy techniczne wymagane przy stosowaniu nowych technologii budowy i wyposażenia (ogrzewanie centralne z sieci lub gazowe, pełne węzły sanitarne w każdym lokalu) zgodnie z obowiązującym ówcześnie rozporządzeniem Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz.U. z 1980 r. nr 17, poz. 62 ze zm.), są najbardziej poszukiwane przez najemców do zasiedlenia. W porównaniu z pozostałym zasobem gminy wskazana granica roku 1982 r., z uwagi na zmiany technologiczne, jakie w tym czasie się dokonały, pozostaje najbardziej miarodajna jeśli chodzi o czynnik różnicujący stan techniczny budynków, mający wpływ na wysokość stawki czynszu. Zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) obiekty budowlane w czasie ich użytkowania poddawane są przez obowiązkowym kontrolom okresowym, polegającym na sprawdzeniu stanu technicznego budynków. Kontrole te umożliwiają monitoring bieżącego stanu technicznego obiektu budowlanego, zapewniając jednocześnie organom nadzoru budowlanego możliwość wyłączenia z użytkowania obiektów budowlanych, jeśli ich stan nie spełniałby warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836 z późno zm.). W oparciu o powyższe uregulowania prawne, na podstawie wyników kontroli i oceny stanu technicznego budynków dokonywanych przez właściwe uprawnione do tego organy, właściciel nieruchomości i zarządca są w pełni uprawnieni do twierdzenia, że ogólny techniczny stan budynków jest dobry i pozwala na ich użytkowanie. Chybiony jest zarzut Rzecznika, że znaczna część budynków znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie świadczy o nim bynajmniej potrzeba dokonania remontu. Potrzeba bieżącego remontu nie świadczy o podstawie do obniżenia stawki czynszu ze względu na stan techniczny budynku. Wyjaśniono, że w przypadku gminy Olsztyn windy nie znajdują się w żadnym z budynków wchodzących w skład zasobu mieszkaniowego, zatem zarzuty skargi zostały sformułowane bez dostatecznego rozeznania faktycznej sytuacji, jaka istnieje w zasobie mieszkaniowym Gminy i jaka stanowiła podstawę do wydania skarżonej uchwały. Czynniki mające wpływ na obniżkę lub zwyżkę czynszu zostały ustalone wyczerpująco i w sposób adekwatny do istniejących realiów. Stwierdzono, że kwestionowane postanowienia uchwały nie naruszają ustawy oraz art. 32 i art. 2 Konstytucji RP. W art. 7 ust. 2 u.o.p.l, ustawodawca wprowadził możliwość, a nie obowiązek zastosowania obniżek czynszu w stosunku do najemców o niskich dochodach. Uchwała zawiera postanowienia odnoszące się do kryterium dochodu. Określenie wysokości dochodu warunkującego przyznanie obniżki nie stanowi jednak warunków obniżania czynszu w rozumieniu art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. aby wyczerpać delegację, Rada Miasta obowiązana była określić także warunki obniżania czynszu i tę materię uregulowała w zakwestionowanych postanowieniach. Nie są niezgodne z prawem, dyskryminujące lub naruszające zasady sprawiedliwości społecznej postanowienia uchwały warunkujące możliwość uzyskania obniżki czynszu przez najemców posiadających umowę najmu na czas nieoznaczony, zwłaszcza w kontekście brzmienia art. 7 ust. 3 ustawy, zobowiązującego gminy do udzielenia obniżki na okres 12 miesięcy. Nie naruszają tych zasad również zapisy uchwały warunkujące uzyskanie prawa do obniżki czynszu od niezalegania z opłatami za używanie lokalu, terminowej spłaty rat, w przypadku rozłożenia zaległości na raty, a także zajmowania lokalu o powierzchni normatywnej, o której mowa w art. 5 ustawy o dodatkach mieszkaniowych (§ 21 ust. 1 i 5 uchwały). Są one bowiem korzystne dla najemców lokali gminnych. Rada Miasta miała także prawo do ustalenia warunków, które stanowią negatywne przesłanki do udzielenia obniżki czynszu określone w § 22 pkt 2, 4 i 5. Wskazano, że w uchwale Nr [...] w sprawie określenia zasad wynajmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Olsztyn, Rada Miasta Olsztyn wykonując dyspozycję art. 21 ust. 3 pkt 7 u.o.p.l , w ramach kryteriów oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2 określiła, iż wolne lokale, których powierzchnia użytkowa przekracza 80 m2 mogą być oddawane w najem za zapłatę czynszu, określonego w drodze publicznego przetargu oraz określiła wysokość stawki wyjściowej czynszu do przetargu ( § 26). W związku z powyższym, określając warunki obniżki czynszu Rada Miasta słusznie wyłączyła z uprawnienia ubiegania się o obniżkę czynszu najemców lokali mieszkalnych o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m2, wynajętych w drodze przetargu. Do lokali mieszkalnych oddawanych w najem w trybie przetargu nie mają zastosowania postanowienia art. 7 u.o.p.l. w zakresie ustalenia stawki czynszu z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową oraz dotyczące obniżki czynszu naliczonego według obowiązujących stawek, tj. stawek ustalanych przez organ wykonawczy w trybie art. 8 u.o.p.l. Stawka ta jest ustalana w trybie przetargu, więc nie jest ona stawką ustalaną przez organ wykonawczy gminy. Zgodnie bowiem z art. 8 u.o.p.l., jeżeli właścicielem jest jednostka samorządu terytorialnego, stawki czynszu, o których mowa w art. 7 u.o.p.l., ustala organ wykonawczy tej jednostki. Zatem stawki, o których mowa w art. 7 u.o.p.l., to stawki określone przez organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego. Nie naruszają także prawa wprowadzone kryteria braku zaległości w opłatach za używanie lokalu i zajmowania lokalu o powierzchni nie przekraczającej powierzchni normatywnej. Faktem powszechnie znanym jest brak dostatecznej ilości lokali gminnych i długi okres oczekiwania na jego otrzymanie oraz bardzo duże zaległości w opłatach za korzystanie z tych lokali mieszkalnych. Gmina natomiast zobowiązana jest prowadzić racjonalną gospodarkę lokalami mieszkalnymi. Jak wynika z art. 7 u.o.p.l., gmina może w odniesieniu do swoich zasobów mieszkaniowych stosować określone obniżki czynszu, lecz nie ma takiego obowiązku. Dlatego wprowadzając znaczne obniżki czynszu dla najemców lokali komunalnych, gmina może określić warunki, na jakich będzie ich udzielać. W świetle zaskarżonej uchwały, obniżki czynszu mają ułatwić najemcom wywiązywanie się z obowiązku uiszczania opłat czynszowych, lecz jednocześnie Gmina znając sytuację panującą w swoich zasobach mieszkaniowych, ma prawo wymagać od lokatorów, podjęcia kroków zmierzających do wyjścia z zadłużenia lub też zamiany lokalu, który z różnych względów jest za duży dla najemcy, a duża liczba rodzin oczekuje latami na przyznanie lokalu o określonej, właściwej w świetle u.o.p.l., powierzchni użytkowej. Wyjaśniono, że często osoby zajmujące lokale o powierzchni większej niż potrzebują, mają problemy z uiszczaniem opłat za korzystanie z lokalu i czują się pokrzywdzone, że nie przysługuje im dodatek mieszkaniowy, a lokal zajmują z przyzwyczajenia lub niechęci do zmian. Gmina natomiast musi podejmować działania mające na celu ochronę najemców wywiązujących się z obowiązku uiszczania opłat, ale też służące racjonalnej gospodarce lokalami mieszkalnymi znajdującymi się w jej zasobach. Zwrócono uwagę, że ocena celowości rozwiązań przyjętych przez Radę Miasta jest wyłączona z zakresu kontroli sądowej, stanowią one bowiem element polityki czynszowej ustalanej zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l. Stwierdzenie nieważności tych przepisów wkraczałoby w ustawowo zagwarantowaną samodzielność gminy w kształtowaniu polityki czynszowej. Uczestnik postępowania W. P. poparł żądanie skargi podając, że na skutek uchwały czynsz za jego lokal wzrósł o 80%. Wyjaśnił, że podwyżka nie wyniknęła z przyczyn określonych w tabeli nr 12, w roku 2013 został przeprowadzony remont, którego domagał się od 1995 r. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że wzrost czynszu uczestnika nie był efektem uchwały, ale zarządzenia Prezydenta określającego stawki czynszu, których uchwała nie reguluje. Uzasadniając oddalenie skargi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podał, że podstawę prawną kontrolowanej uchwały stanowi art. 21 ust. 1 pkt 1 u.o.p.l. Podjęcie uchwały o treści wskazanej w art. 22 ust. 2 u.o.p.l. ma na celu realizację obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 tej ustawy, który do zadań własnych gminy zalicza zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie tych potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę, w jakiej gmina realizuje te obowiązki, jest nią umowa najmu (art. 20 ust. 2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 u.o.p.l.). Uchwała w przedmiocie wieloletniego programu gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy jest aktem prawa miejscowego, który winien regulować wskazane w upoważnieniu ustawowym kwestie w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Zakres upoważnienia winien być ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa oraz innych przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji nie sposób pomijać przy ocenie legalności aktu prawa miejscowego, że organy samorządu terytorialnego posiadają szerszy zakres swobody przy stanowieniu prawa, niż organy wydające rozporządzenia. Takie rozwiązanie jest zharmonizowane z konstytucyjną regulacją samorządu terytorialnego, który uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej, a przysługującą mu w ramach ustaw istotną część zadań publicznych wykonuje w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Samorząd terytorialny wykonuje zadania publiczne niezastrzeżone przez Konstytucję lub ustawy dla organów innych władz publicznych (art. 163). Zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne (art. 166 ust. 1 Konstytucji RP). Z punktu widzenia zasad tworzenia prawa szczególnie istotne znaczenie ma demokratyczny charakter i sposób powoływania samorządowych organów wyposażonych w kompetencje prawodawcze, co stanowi również argument przemawiający przeciw zawężającej wykładni kompetencji prawodawczych danego organu. Sąd I instancji podniósł, że zawarty w art. 21 ust. 2 u.o.p.l. katalog ma charter otwarty, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje związane z najmem, pozostające jednak w zgodzie z normą kompetencyjną oraz pozostałymi przepisami konkretyzowanej ustawy. Oznacza to, że ustalone w uchwale zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu, o których mowa w pkt 4 ust. 2 art. 21 muszą być spójne m.in. z przywołanym w skardze art. 7 ust. 1 i 2 u.o.p.l. W ustępie 1 tego artykułu ustawodawca zobowiązał jednostki samorządu terytorialnego, aby stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali zostały zróżnicowane według czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową, do których zaliczono "w szczególności": położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, a także ogólny stan techniczny budynku. Sąd I instancji stwierdził, że nie jest możliwe stopniowanie wymienionych czynników, tak jak oczekiwałby tego skarżący, zarzucając organowi iluzoryczność i niekompletność regulacji, poprzestanie na skrajnych przypadkach i brak uwzględnienia stanów pośrednich. Przyjęcie takiego mechanizmu wymagałoby nadmiernej kazuistyki i porównywania każdego lokalu mieszkalnego znajdującego się zasobie mieszkaniowym gminy względem pozostałych. W takim stanie rzeczy gmina byłaby ciągle narażona na zarzut braku wyczerpującego zróżnicowania wartości użytkowej poszczególnych lokali mieszkalnych, znajdujących się w jej zasobie. Dlatego gmina może wybrać w ramach każdego z wyszczególnionych przez ustawodawcę czynników jedną lub więcej cech istotnych, które w realiach panujących na obszarze danej gminy uzna za okoliczność podwyższającą lub obniżającą wartość użytkową lokalu znajdującego się w jej zasobie. Użyte przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l. sformułowania "stan ogólny budynku" i "stan urządzeń technicznych i instalacji" są pojęciami niezdefiniowanymi i nieostrymi. Trudno w związku z tym wymagać od uchwałodawcy, aby wypełnił je treściami, które pozwolą na ich jednolitą wykładnię i jednolite stosowanie. Gdyby organ stanowiący gminy określił ten stan przy użyciu terminów przymiotnikowych (stan bardzo dobry, dobry, dostateczny, zły, odpowiedni, nieodpowiedni), to niemożliwym byłoby jednoznaczne ustalenie, do jakich konkretnie sytuacji się one odnoszą. W skardze sam Rzecznik Praw Obywatelskich używa sformułowania w stosunku do niektórych budynków, że są w "nieodpowiednim stanie", nie wypełniając tego określenia konkretnymi treściami. Z kolei szczegółowe opisywanie tychże stanów prowadziłoby do niedopuszczalnej w akcie prawa miejscowego kazuistyki i mogło pominąć niektóre nieuwzględnione przez uchwałodawcę stany faktyczne, których nie da się przewidzieć przy tworzeniu aktu generalnego. W świetle przepisów wykonawczych do ustawy Prawo budowlane wymagany stan techniczny urządzeń i instalacji to taki, który zapewnia bezpieczeństwo ludzi i mienia. Istotnym jest, aby dana instalacja czy urządzenie spełniały swoje funkcje i nie zagrażały bezpieczeństwu, bez względu na to jak długo są eksploatowane. Skoro przepisy powszechnie obowiązujące z dziedziny prawa budowlanego nakładają na właściciela obowiązek poddawania okresowym kontrolom stanu technicznego obiektów budowlanych w zakresie elementów budowlanych i instalacji ( art. 62 ust. 1 Prawa budowlanego) oraz przewidują kary administracyjne za naruszenie w/w obowiązku, organ stanowiący gminy miał podstawy aby przyjąć, że wszystkie budynki wchodzące w skład zasobu mieszkaniowego gminy podlegają tym regulacjom, zapewniając odpowiednim organom wyłączenie z użytkowania obiektów budowlanych, których stan techniczny nie odpowiada stawianym przez prawo wymogom. Uprawnione jest też twierdzenie organu, że skoro budynki przechodzą kontrole okresowe, to ich stan jest na tyle dobry, że pozwala na ich użytkowanie. Nie zachodziła w związku z tym konieczność różnicowania stawek czynszu z uwagi na aktualny stan techniczny budynków. Przekonywująco również argumentowano w odpowiedzi na skargę, że nie ma żadnych przeszkód, aby Rada Miasta, uwzględniając okres w jakim faktycznie w Gminie dokonano szeregu gruntownych i kapitalnych remontów budynków należących do zasobu mieszkaniowego Gminy oraz wybudowania nowych nieruchomości, uwzględniła tę datę jako miarodajne kryterium ustalenia ogólnego stanu technicznego budynku. Organ przekonująco wyjaśnił, że wskazana granica roku 1982, po którym Gmina realizowała remonty kapitalne i budowy nowych nieruchomości, jest miarodajna jeżeli chodzi o uwzględnienie ogólnego stanu budynku jako czynnika podwyższającego stawkę czynszu względem pozostałych lokali, z uwagi na realizację tych robót budowlanych według zmienionych przepisów budowlanych, tj. rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki Dz.U. z 1980r nr17, poz. 62 ze zm.), które od 1 stycznia 1981 r. wprowadziło nowe standardy budowy i wyposażenia (ogrzewanie centralne z sieci lub gazowe, pełne węzły sanitarne w każdym lokalu). Sąd I instancji przyjął na podstawie przedstawionej argumentacji, że uprawnione jest stanowisko Gminy, iż czynniki mające wpływ na obniżkę lub zwyżkę stawki czynszu zostały w zaskarżonej uchwale ustalone adekwatnie do istniejących na jej terenie realiów, przy zróżnicowaniu uwzględniającym wszystkie czynniki wymienione w ustawie, również stanu technicznego budynków, ich wyposażenia, instalacji i ich stanu. W ocenie Sądu nie doszło zatem do naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 3 i 4 u.o.p.l., a działania podjęte w tym zakresie mieściły się w ramach przyznanych Gminie kompetencji prowadzenia polityki mieszkaniowej. Sąd i instancji nie podzielił także zarzutów dotyczących § 21 i 22 uchwały, w których uregulowano pozytywne i negatywne warunki obniżenia stawki czynszu na wniosek najemcy o niskich dochodach. Ustawodawca w art. 7 ust. 2 u.o.p.l. przewidział możliwość obniżenia czynszu na wniosek najemcy o niskich dochodach. Ustawodawca upoważnił w tym przepisie organ stanowiący gminy do określenia kryterium dochodowego, pozostawiając jednocześnie uznaniu gminy stosowanie ulg z tego tytułu. Oznacza to, że gmina nie musi bezwzględnie stosować obniżek czynszu w stosunku do osób czy rodzin spełniających kryterium dochodowe, ale może rozważać i oceniać całokształt sytuacji majątkowej i finansowej najemcy, w tym jaką powierzchnię normatywną zajmuje i jak dotychczas wywiązywał się ze zobowiązań z umowy najmu. W takiej sytuacji wyróżnienie stałych cech, względem których wniosek najemcy będzie kwalifikowany, nie narusza zasady sprawiedliwości społecznej i zasady równości wobec prawa, skoro wszystkie osoby spełniające kryterium dochodowe będą oceniane równą miarą. Zdaniem Sądu zastrzeżone przez Radę Miasta w § 21 załącznika do uchwały warunki pozytywne obniżenia czynszu z uwagi na niski dochód, których spełnienie uprawnia do obniżenia czynszu z tego tytułu, jak też zastrzeżone w § 22 przesłanki negatywne, których wystąpienie dyskwalifikuje przy ubieganiu się o obniżenie czynszu ze względu na niski dochód, korespondują z pozostałymi przepisami ustawy o ochronie praw lokatorów, co wykazał organ w odpowiedzi na skargę, a tym samym nie naruszają prawa. Równocześnie Sąd I instancji wyjaśnił, że podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały, zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, jest sprzeczność prawem, tylko zatem istotne wady uchwały mogą uzasadniać zastosowanie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd stwierdził, że wad tego rodzaju uchwała nie ma. Wyjaśniono także, że kontrola Sądu nie mogła dotyczyć oceny celowości czy słuszności przyjętych w zaskarżonym akcie prawa miejscowego rozwiązań. W skardze kasacyjnej Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień uchwały Rady Miasta Olsztyna lub uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię: - art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2014 r. poz. 150) poprzez przyjęcie, że nie jest możliwe stopniowanie/różnicowanie stanu technicznego budynków stanowiących własność gminy w ramach czynnika: "ogólny stan techniczny budynku" i uznanie, że gmina wypełni dyspozycję tego przepisu, gdy wybierze w ramach tego czynnika jedną lub więcej cech istotnych, które w realiach panujących na obszarze danej gminy uzna za okoliczność podwyższającą lub obniżającą wartość użytkową lokalu znajdującego się w jej zasobie; - art. 7 ust. 1 pkt 3 u.p.k.l. poprzez przyjęcie, że gmina wypełni dyspozycję tego przepisu, gdy wybierze w ramach czynnika "wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan" jedną lub więcej cech istotnych, które w realiach panujących na obszarze danej gminy uzna za okoliczność podwyższającą lub obniżającą wartość użytkową lokalu znajdującego się w jej zasobie oraz poprzez przyjęcie, że samo stwierdzenie, że urządzenie lub instalacja nadają się do użytkowania, zwalnia organ stanowiący gminy z obowiązku wprowadzenia uregulowań odnoszących się do tego czynnika; - art. 21 ust. 2 pkt 4 w zw. z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. poprzez przyjęcie, że gmina uprawniona jest do wprowadzenia, poza ustawowym kryterium dochodu, innych warunków obniżania czynszu (przesłanek negatywnych), stanowiących podstawę odmowy przyznania obniżek czynszu; - art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że dokonana przez Sąd I instancji wykładnia art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. pozostaje w sprzeczności z zawartą w tym przepisie dyspozycją. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że ma on charakter bezwzględnie obowiązujący. Przepis ten nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek ustalenia stawek czynszu, ale też obowiązek uwzględnienia, wymienionych przez ustawodawcę czynników podwyższających lub obniżających wartość użytkową lokali. Wykładnia językowa prowadzi do wniosku, że wynajmujący wypełni dyspozycję tego przepisu, jeżeli ze względu na wszystkie wymienione w tym przepisie czynniki tj. położenie budynku, położenie lokalu w budynku, wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan, ogólny stan techniczny budynku obniży bądź podwyższy stawkę czynszu. Użyte zaś przez ustawodawcę w art. 7 ust. 1 określenie "w szczególności" należy rozumieć w ten sposób, że rada może wziąć pod uwagę i ustanowić jeszcze inne czynniki podwyższające i obniżające, ale wyłącznie obok wymienionych w ustawie, które muszą zostać obligatoryjnie uwzględnione przy ustalaniu stawki czynszu. Rzecznik stwierdził równocześnie, że punktem wyjścia do rozważań nad interpretacją art. 7 ust. 1 u.o.p.l. powinno być przede wszystkim odczytanie celu, dla jakiego wprowadzona została regulacja umożliwiająca zróżnicowanie stawki czynszu najmu lokali. Ratio legis tego przepisu jest ustalenie wysokości czynszu wnoszonego przez najemcę na poziomie odpowiadającym wartości użytkowej zajmowanego przez niego lokalu. Cel ten ma być osiągnięty poprzez odpowiednie zróżnicowanie stawki czynszu. Skoro stawka czynszu decyduje o zakresie obowiązku finansowego najemcy lokalu, to ustawodawca wprowadził w art. 7 ust. 1 ustawy regulację, która ma ograniczać dowolność w ustalaniu czynszu, poprzez powiązanie stawki czynszu z realnym i aktualnym stanem i wyposażeniem budynku, w którym znajduje się będący przedmiotem najmu lokal. Wykładnia art. 7 ust. 1 u.o.p.l. dokonana przez Sąd I instancji jest wadliwa, sprowadza się do stwierdzenia, że ze wszystkich cech istotnych, gmina może w ramach danego czynnika wybrać jedną lub więcej takich cech, które wpłyną na obniżenie lub podwyższenie stawki czynszu. Natomiast ratio legis art. 7 ust. 1 ustawy wymaga, aby gmina w ramach każdego z wymienionych w tym przepisie czynników uwzględniła wszystkie istotne cechy, a więc takie, które wpływają na wartość użytkową lokalu, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w wysokości czynszu. Regulacja gminy ma charakter fragmentaryczny i nie realizuje celu przepisu. Pomiędzy katastrofalnym stanem technicznym wymagającym wykwaterowania najemców, a stanem zdatnym do użytkowania niewątpliwie wyszczególnić można inne jeszcze cechy istotne budynku, które mają wpływ na wartość użytkową lokalu, a tym samym powinny zostać uwzględnione przy określaniu czynników wpływających na stawkę czynszu. W zasobie gminy znajdują się budynki przeznaczone do remontu, budynki przeznaczone do modernizacji, budynki przeznaczone do rozbiórki, tych sytuacji gmina nie uwzględniła przy ustalaniu stawki czynszu. W realiach panujących w zasobie mieszkaniowym Gminy Miasta Olsztyna, opisanych szczegółowo w załączniku do uchwały, występują jeszcze inne istotne cechy/okoliczności wpływające na wartość użytkową lokalu, które powinny zostać uregulowane w ramach czynnika ogólny stan techniczny budynku, co uzasadniało stwierdzenie przez Sąd nieważności zaskarżonych postanowień uchwały ze względu na istotną niekompletność regulacji prawa miejscowego, nieodzwierciedlającą celu, jakiemu ta regulacja miała służyć w założeniu ustawodawcy. Sąd I instancji błędnie również przyjął, że Rada Miasta wypełniła dyspozycję art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. w sytuacji, gdy w ogóle nie uwzględniła przy określaniu czynników podwyższających lub obniżających stawkę czynszu regulacji odnoszących się do stanu urządzeń technicznych i instalacji. Wśród czynników, które powinny być obligatoryjnie uwzględnione, ustawa wymienia wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje oraz ich stan. Skoro brak jest urządzeń dźwigowych, to należy uwzględnić inne urządzenia techniczne np. urządzenie zapewniające ciśnienie wody w budynku, urządzenie odgromowe, rozdzielcze, wymiennikowe, pompowe, automatykę pogodową, urządzenia wentylacji mechanicznej, urządzenia zsypowe etc., jak też wyposażenie w te urządzenia samego lokalu. Nie wystarczy przy tym uwzględnienie jedynie faktu istnienia takich urządzeń i instalacji w budynku i lokalu, ale równie istotny ze względu na wartość użytkową lokalu jest ich stan. Gmina przyznaje, że stan instalacji jest zróżnicowany, cześć wymaga remontu, co wpływa na wartość użytkową lokalu i powinno znaleźć wyraz przy ustalaniu stawki czynszu. Skoro Rada Miasta Olsztyna pominęła te czynniki, to regulacja uchwały nie realizuje w pełni upoważnienia ustawowego, co uzasadnia stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Rzecznik przytoczył brzmienie przepisów art. 21 ust. 2-5 u.o.p.l. i stwierdził, że materia normatywna dotycząca zasad i kryteriów uzyskania obniżek czynszu została uregulowana w ustawie, zaś materia natury technicznej, mająca na celu konkretyzację przepisów ustawy została z mocy art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy przekazana do uregulowania w akcie prawa miejscowego. Materią, która bez wątpienia z woli ustawodawcy wymaga takiego rozwinięcia jest zróżnicowanie obniżek czynszu ze względu na osiągany dochód. Upoważnienie ustawowe obejmuje kompetencję do określenia warunków obniżania czynszu, jego zakres powinien być ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być rozszerzany w drodze wykładni funkcjonalnej. W języku polskim warunek jest definiowany jako "okoliczności towarzyszące czemuś", "sytuacja panująca w jakiejś dziedzinie" (Nowy słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, s. 1110). Istota warunku sprowadza się do uzależnienia skutku od określonego, świadomego zachowania strony danej czynności prawnej, czy też przyszłego beneficjenta określonego świadczenia. W języku prawniczym pojęcie "warunki" w liczbie mnogiej jest używane niekiedy również na określenie zasad regulujących określone zagadnienie (np. warunki płatności lub warunki wykonania świadczeń określonych w umowie). Użycie jednak pojęcia "warunki" w upoważnieniu ustawowym w znaczeniu "zasady" może prowadzić do niekonstytucyjności upoważnienia ustawowego. W świetle orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego podstawą wykładni treści upoważnienia i oceny legalności samego rozporządzenia, a zatem również aktu prawa miejscowego, jest cel ustawy. Celem art. 7 ust. 2-11 u.o.p.l. jest, aby z ulgi tej mogli skorzystać wszyscy najemcy osiągający niski dochód. Krąg osób uprawnionych do obniżki czynszu został wyznaczony przez ustawodawcę. Przestanki odmowy udzielenia obniżki czynszu określa wyłącznie powołany wyżej art. 7 ust. 10 w związku z ust. 4 i list. 6 ustawy. Nie może tego uczynić rada gminy. Materią, która została wyraźnie przekazana do uregulowania w akcie prawa miejscowego jest wyłącznie kwestia zróżnicowania obniżek czynszu ze względu na osiągany dochód, która - zdaniem Rzecznika - mieści się w warunkach obniżania czynszu. Nie jest wobec tego prawidłowa wykładnia art. 7 ust. 2 w związku z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, która sprowadza się do stwierdzenia, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencje do określenia warunków pozytywnych, których spełnienie uprawnia do obniżenia czynszu (§ 21 załącznika do uchwały) oraz przesłanek negatywnych, których wystąpienie dyskwalifikuje najemcę z ubiegania się o obniżenie czynszu (§ 21 załącznika do uchwały). Prowadzi ona do całkowitej dowolności w określaniu przez rady gmin kryteriów, ze względu na które obniżki czynszu nie byłyby stosowane. W ten sposób zostałaby wypaczona ratio legis regulacji ustawowej, bowiem kryterium dochodowe nie stanowiłoby już kryterium decydującego o udzieleniu bądź też odmowie udzielenia obniżki, skoro odmowa udzielenia obniżki mogłaby zostać oparta na innych, dowolnie określonych przez gminę kryteriach. W konsekwencji nie wszyscy najemcy osiągający dochód uprawniający ich do ubiegania się o obniżkę czynszu mogliby z tej ulgi korzystać. Uzasadniając zarzut naruszenia Konstytucji wskazano, że naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego skutkuje niezgodnością wyroku z art. 7, art. 32 i art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uznanie za legalne kryteriów pozbawiających niektórych najemców uzyskujących niskie dochody możliwości otrzymania obniżki czynszu, prowadzi do ich dyskryminacji, a tym samym narusza zasadę równości obywateli określoną w art. 32 Konstytucji RP i zasadę sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP.). Wskazane zasady konstytucyjne Sąd naruszył również akceptując regulacje prowadzące do opłacania przez najemców czynszu w takiej samej wysokości bez względu na realny stan techniczny budynku i wartość użytkową zajmowanych przez nich lokali. Niezgodność wyroku z art. 7 Konstytucji RP wynika z tego, że Sąd nie dostrzegł, że zaskarżone postanowienia uchwały wydane zostały z przekroczeniem upoważnienia ustawowego do ich wydania, a tym samym, że Rada Miasta Olsztyna we wskazanym zakresie nie działała na podstawie i w granicach obowiązującego prawa. W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Gminy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko uprzednio wyrażone w odpowiedzi na skargę. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię wskazanych przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni związane jest z wykazaniem, że przyjęte przez Sąd I instancji rozumienie określonego przepisu narusza uznane dyrektywy interpretacyjne. Wymaga zatem z jednej strony wskazania, na czym polega błąd Sądu w interpretacji przepisu, jakie dyrektywy zostały naruszone, zaś z drugiej strony wykazania, jakie winno być prawidłowe rozumienie przepisu. Pierwszy z zarzutów dotyczy art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., zgodnie z którym w lokalach wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego właściciel ustala stawki czynszu za 1 m2 powierzchni użytkowej lokali, z uwzględnieniem czynników podwyższających lub obniżających ich wartość użytkową, a w szczególności ogólnego stanu technicznego budynku. Należy zwrócić uwagę, że kontrolowana przez Sąd I instancji uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Przyjęty uchwałą Wieloletni Program Gospodarowania Zasobem Mieszkaniowym Gminy, zgodnie z art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy, winien obejmować także zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Zasady polityki czynszowej są następnie wiążące przy ustalaniu stawek czynszu, co należy do organu wykonawczego gminy (art. 8 pkt 1 u.o.p.l.). Przepis art. 7 ust. 1 u.o.p.l. winien być zatem uwzględniony przy określaniu zasad polityki czynszowej, aby umożliwić organowi wykonawczemu określenie stawki czynszu. Czynniki wpływające na obniżenie lub podwyższenie stawki w uchwale zostały określone w § 20 ust. 4 tabela 12 załącznika do kwestionowanej uchwały. Rzecznik nie kwestionuje unormowań wprowadzonych w tej tabeli i dopuszczalności posłużenia się wprowadzonymi kryteriami ogólnego stanu technicznego budynku, jakimi są przeznaczenie budynku do wykwaterowania decyzją organu nadzoru budowlanego (czynnik obniżający stawkę czynszu) i wybudowanie budynku po 1 stycznia 1982 r. lub przeprowadzenie po tej dacie kapitalnego remontu (czynnik podwyższający stawkę czynszu). Nie kwestionuje zatem, że wprowadzone w uchwale czynniki odnoszą się do stanu technicznego budynku. Przedmiotem zarzutu jest, że kryteria te nie zostały określone w sposób wyczerpujący. Znamienne przy tym jest, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, kwestionując kompletność czynników przyjętych w uchwale jako składające się na ogólny stan techniczny budynku, nie wskazano na żadne kryterium czy czynnik, które jako mierzalne parametry powinny zostać wprowadzone w uchwale. Zarzucając, że gmina powinna uwzględnić wszystkie cechy istotne ogólnego stanu technicznego budynków, nie określono, jakie zostały pominięte, podkreślając jedynie że stan ten da się stopniować. Faktem jest, że w opisie zasobów mieszkaniowych w przyjętym Programie stwierdzono konieczność przeprowadzenia remontu i modernizacji zdecydowanej większości budynków. Stan faktyczny przyjęty w sprawie nie został w skardze kasacyjnej objęty zarzutami. Wobec tego za miarodajne należy uznać zarówno to, że większość (62%) budynków powstała przed 1945 r., 30 % w okresie do 1970 r., a zaledwie 8 % po roku 1970, zaś wyeksploatowane zasoby mieszkaniowe charakteryzuje niski standard wyposażenia i ponad 70 % zasobów wymaga remontów. Cechy te świadczą o zły ogólnym stanie technicznym budynków większości zasobów gminy. Okoliczność ta ma znaczenie w sprawie, choć nie oznacza zasadności zarzutów Rzecznika. Przepis art. 7 ust. 1 u.o.p.l. odnosi się w istocie do dwóch kwestii; określenia stawki czynszu oraz wskazania czynników w obligatoryjny sposób ją modyfikujących. Sąd I instancji temu w żadnym zakresie nie zaprzeczył. Uwzględnienia wymagają czynniki, które obniżają lub podwyższają wartość użytkową, zatem ich dobór odbywa się w relacji do stanu przeciętnego, który można określić jako typowy i dominujący w gminnym zasobie. Dopiero w stosunku do takiego stanu właściciel zasobu mieszkaniowego winien przyjmować czynniki, które wysokość czynszu modyfikują ze względu na mniejsze lub większe walory użytkowe mieszkania. Nie jest zatem wadliwe stanowisko Sądu I instancji, że ustawodawca po pierwsze przyznał gminom samodzielność w kształtowaniu stawek, po drugie zrelatywizował je do warunków danej gminy. Jeżeli większość budynków w Gminie jest stara i wymaga remontów o zróżnicowanym zakresie, to stan ten nie ma modyfikującego wpływu na stawkę czynszu i nie dochodzi także do zróżnicowania sytuacji prawnej najemców, których walory użytkowe mieszkania, z punktu widzenia ogólnego stanu technicznego budynku, są zbliżone. Kryterium jest przy tym wartość użytkowa, a nie rynkowa lokalu czy jego walory estetyczne. Zasadnie zatem zwraca uwagę gmina, że użytkową wartość na porównywalnym poziomie mają lokale o sprawnych instalacjach i wyposażeniu, nawet jeśli instalacje te i wyposażenie, tudzież same budynki pochodzą z różnego okresu i wymagają remontu. Odstają od tego stanu średniego i dominującego w Gminie przypadki budynków, których ogólny stan techniczny uzasadnia ingerencję organu nadzoru budowlanego, i które na tle stanu przeciętnego są stosunkowo nowe lub zostały poddane kapitalnemu remontowi po 1 stycznia 1982 r. Na tle stanu zasobu mieszkaniowego Gminy przyjęte kryterium daty wybudowania lub remontu kapitalnego nie jest ani pozbawione podstaw rzeczowych, ani arbitralne. Rzecznik zarzuca w skardze, że Gmina uwzględniła jedynie jedną cechę wpływającą na podniesienie stawki czynszu i ocenę stanu technicznego budynku. Jest to jednak cecha relewantna i przekładająca się zarówno na wiek budynku, jak i na szereg rozwiązań techniczno-budowlanych, jakie ze względu na datę budowy lub remontu musiały być uwzględnione. Prawidłowe jest też stanowisko Sądu I instancji, że określane uchwałą zasady polityki czynszowej, ze względu na swój generalny charakter, nie mogą sprowadzać się do kazuistycznej enumeracji cech przysługujących poszczególnym budynkom, afunkcjonalne byłoby także określenie ich poprzez posłużenie się określeniami ocennymi, skutkujące przeniesieniem na organ wykonawczy decyzji, jaki jest stan techniczny danego budynku. W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest oparte na błędnym rozumieniu art. 7 ust. 1 pkt 5 u.p.l. stanowisko Sądu I instancji, że gmina może w ramach takiej cechy jak ogólny stan techniczny budynku przyjąć kryteria różnicujące, odpowiadające warunkom gminy i cechom jej zasobów mieszkaniowych, z ich uwzględnieniem kształtując politykę czynszową. Sąd I instancji bynajmniej nie stwierdził, że in genere nie jest możliwe różnicowanie stanu technicznego budynku, ale kontrolując konkretne rozwiązania normatywne, uznał że podjęta uchwała pozwala na zróżnicowanie przez organ wykonawczy stawek czynszu ze względu także na stan techniczny budynku. Zarzut błędnej wykładni winien wskazywać, jakie powinno być prawidłowe rozumienie przepisu. W skardze kasacyjnej takiego rozumienia nie wskazano, poza stawianiem tezy, że katalog czynników wyznaczających w gminie stan techniczny budynków nie jest kompletny, ale bez określenia pominiętego czynnika. Tak skonstruowany zarzut błędnej wykładni nie pozwala na uwzględnienie skargi kasacyjnej, albowiem kwestia wykładni nie jest efektem ustaleń faktycznych, a zatem nie jest możliwe uznanie, że badana uchwała jest sprzeczna z prawem z tego powodu, że organ ją podejmujący winien rozważyć, czy jakieś inne czynniki dotyczące stany technicznego budynków również powinny zostać uwzględnione. Jednocześnie uwzględnienie czynników związanych ze stanem technicznym budynków nie pozwala na wniosek, że bezspornie uchwała jest pozbawiona elementu obligatoryjnego. Nie pozostają przy tym ze sobą w sprzeczności teza, że czynnik ogólnego stanu technicznego budynku winien być obligatoryjnie uwzględniony przy określaniu wysokości stawki czynszu (traktowana w skardze kasacyjnej jako wynik wykładni językowej przepisu) i teza, że stan ten mogą wyznaczać zróżnicowane dla danej gminy elementy. Ta ostatnia nie pozostaje także w sprzeczności ze wskazanym w skardze kasacyjnej celem regulacji, jakim w przekonaniu Rzecznika jest ekwiwalentność czynszu i wartości użytkowej mieszkania. Jak wyżej wskazano, przyjęte rozwiązanie pozwala na równe traktowanie najemców zajmujących lokale o podobnych cechach uznanych za relewantne. Wskazane względy językowe i celowościowe nie świadczą zatem o wadliwości stanowiska Sądu I instancji. Drugi z zarzutów skargi kasacyjnej dotyczył art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l., odnoszącego się do takiego czynnika wpływającego na wartość użytkową lokalu, jak wyposażenie budynku i lokalu w urządzenia techniczne i instalacje, oraz ich stan. Ten przepis również miał w sprawie zastosowanie ze względu na określane w uchwale zasady polityki czynszowej, uchwała zatem powinna umożliwić określenie stawki z uwzględnieniem tego czynnika. Także w tym przypadku co do zasady Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że określenie zasad polityki czynszowej ma miejsce w stosunku do konkretnej gminy, której zasoby mieszkaniowe cechują się określonymi parametrami. Zasady polityki czynszowej nie są uniwersalnymi założeniami o charakterze programowym, ale obliczonymi na oznaczony okres warunkami działań danej gminy, zrelatywizowanymi do istniejących w niej ówcześnie warunków (stanu zasobów mieszkaniowych). Przepis art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. nie wymienia rodzajów urządzeń i instalacji koniecznych do uwzględnienia, co świadczy o potrzebie uwzględnienia konkretnego stanu faktycznego w gminie. Kwestia sporna w sprawie nie dotyczy przy tym tego, co mieści się w zakresie urządzeń i instalacji, ale czy założenia polityki czynszowej pozwalają organowi wykonawczemu na ustalenie czynszu adekwatnego do wartości użytkowej mieszkania. Rzecznik zarzuca, że wbrew brzmieniu art. 7 ust. 1 pkt 3 u.o.p.l. gmina w uchwale nie uwzględniła takiego czynnika wpływającego na wartość użytkową mieszkania, jak stan urządzeń i instalacji, a wykaz urządzeń i instalacji uwzględnionych w uchwale nie jest wyczerpujący. W stosunku do tej ostatniej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko wyrażone wyżej w stosunku do zarzutu dotyczącego art. 7 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l. Zarzut, że wykaz uwzględnionych urządzeń i instalacji nie jest kompletny i pomija istotne dla zróżnicowania standardu użytkowego poszczególnych lokali elementy wyposażenia, wymagałby zanegowania stanu faktycznego przyjętego w sprawie. Nie ma racjonalnego powodu, aby jako czynnik potencjalnie różnicujący stawki czynszu traktować urządzenia i instalacje albo nieobecne w zasobach mieszkaniowych (dźwigi), albo też powszechnie obecne (instalacja elektryczna, wodociągowa), albo pozbawione wpływu na wartość użytkową lokalu, choć warunkujące funkcjonowanie instalacji (pompy, rozdzielnie wymiennikownie). Ich wpływ na wysokość stawek byłby wszak zupełnie obojętny. W skardze kasacyjnej nie wskazano natomiast konkretnego czynnika z tego zakresu, który został pominięty w uchwale, a w warunkach gminy rzutuje na zróżnicowanie wartości użytkowej lokali. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się także ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przyznana konieczność remontu instalacji i urządzeń w budynkach nie przekłada się na wartość użytkową lokali, nie można jej mylić z ich standardem. Dla wartości użytkowej znaczenie ma sprawność i wydolność instalacji, stąd ich legalne użytkowanie w warunkach przeprowadzanych obowiązkowych kontroli poświadcza brak podstaw do wprowadzania kryteriów służących gradacji użytkowej wartości tych urządzeń i instalacji. Trzeba też zauważyć, że tabela nr 12 w § 20 ust. 4 załącznika do uchwały nie dzieli wymienionych czynników dokładnie wedle klasyfikacji przyjętej w art. 7 ust. 1 pkt 1-4 u.o.p.l., zatem taki czynnik jak położenie lokalu w budynku przeznaczonym do wykwaterowania łączy się ze stanem instalacji i urządzeń odbiegającym od warunków technicznych, co w tym zakresie odnosi się do stanu instalacji i urządzeń. Nie jest to zatem kwestia pozbawiona wpływu na wysokość stawek czynszu. Nie jest także w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadniony zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 4 w związku z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. ze względu na postanowienia § 21 ust. 1 i ust. 5 oraz § 22 pkt 2, 4, i 5 załącznika do uchwały. Przepisy art. 7 ust. 2 – 11 u.o.p.l. nie są wyłączną podstawą, na jakiej udzielana może być obniżka czynszu, stanowią ją także postanowienia uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Podstawą do podjęcia takiej uchwały jest przepis art. 21 ust. 2 pkt 4 u.o.p.l., zgodnie z którym uchwalany przez radę gminy wieloletni program gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy powinien obejmować zasady polityki czynszowej oraz warunki obniżania czynszu. Najemcy mogą ubiegać się o obniżkę czynszu w oparciu o postanowienia uchwały. Oba przepisy mają rangę ustawową, są zawarte w tym samym akcie prawnym, przy czym delegacja z art. 21 ust. 2 pkt 4 ograniczona jest przepisami całej ustawy, a nie tylko art. 7 ust. 2 u.o.p.l., albowiem nie w tym przepisie została udzielona delegacja do wydania przez radę uchwały w przedmiocie stosowania obniżek czynszu. Zgodnie z brzmieniem art. 7 ust. 2 zdanie drugie, obniżki mogą udzielane najemcom o określonych dochodach, zatem mają charakter uznaniowy, przesłanka wysokości dochodu ma charakter konieczny, ale może okazać się niewystarczająca. Aby udzielenie, a w szczególności odmowa udzielenie obniżki nie miało charakteru arbitralnego, konieczne jest uwzględnienie jakichś obiektywizujących czynników i kryteriów, zgodnych z ustawą i przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Przepis art. 7 ust. 2 -10 odnoszą się w istocie wyłącznie do kryterium dochodowego, nie wprowadzając innych przesłanek, niż związane z sytuacją finansową. W tej sytuacji uznanie, że wyłącznie art. 7 ust. 2 kreuje przesłanki udzielenie obniżki czynszu, a uchwała podejmowana na podstawie art. 21 ust. 2 może jedynie określać rozwiązania techniczne i doprecyzowujące postanowienia art. 7 ust. 2-10, prowadzi do sytuacji, gdy odmowa zastosowania obniżki czynszu, poza kryterium dochodowym, jest w całości pozostawiona uznaniu. Wnioskowi takiemu przeczy jednak sam art. 7 ust. 2 u.o.pl., skoro przewiduje uprawnienie właściciela do udzielenie obniżki w oparciu o uchwałę organu stanowiącego. Jej podstawą jest natomiast inny przepis, którego zakres jest rzeczowo szerszy, bo uprawnia organ stanowiący do określenia zasad polityki czynszowej i warunków obniżania czynszu. W warunkach obniżania czynszu mieszczą się niewątpliwie postanowienia dotyczące zróżnicowania kwot obniżek ze względu na poziom dochodu, co wynika z art. 7 ust. 2 u.o.p.l. Nie można natomiast zgodzić się z Rzecznikiem, że kwestia ta wyczerpuje delegację z art. 21 ust. 2 pkt 4 w zakresie określania warunków obniżania czynszu. Niewątpliwie bezskuteczne jest powoływanie się przy interpretacji tego określenia ustawowego do względów językowych i definicji w słownikach języka polskiego. Znalezienie określeń synonimicznych nie pozwoli na ustalenie zakresu rzeczowego delegacji dla organu stanowiącego gminy. Zasadne jest przytoczone w skardze kasacyjnej twierdzenie, że w świetle orzecznictwa TK podstawą wykładni treści upoważnienia jest cel ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny podziela tę tezę. W skardze kasacyjnej mylnie jednak stwierdzono, że celem ustawy jest, gdy gmina zadecyduje o stosowaniu obniżek, aby mogli z nich skorzystać wszyscy najemcy osiągający niski dochód. Brzmienie art. 7 ust. 2 zdanie drugie przeczy tezie, że ratio legis ustawy jest, aby wyłącznie kryterium dochodowe decydowało o udzieleniu lub odmowie udzielenia obniżki. Gdyby taki był zamiar ustawodawcy, to wówczas przepis powinien stanowić, że obniżki są udzielane najemcom o niskich dochodach, a nie że mogą im być udzielane. Przewidziana w tym przepisie sfera swobody, związana z możliwością odmowy przyznania obniżki także osobie spełniającej kryterium dochodowe, podlega w przekonaniu Sądu ograniczeniom, albowiem w żadnym przypadku w praworządnym państwie rozstrzygniecie podmiotów prawa publicznego nie może być arbitralne. Ograniczeniem w tym zakresie mogą być warunki udzielania obniżek, ustalane na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 4 u.o.p.l., który to przepis nie odsyła do regulacji art. 7 ustawy i na tej podstawie można przyjąć, że stanowi delegację do określenia warunków obniżania czynszu w zgodzie z ustawą i jej celami, a nie tylko w odniesieniu do technicznych kwestii związanych w wykonaniem art. 7 ust. 2 u.o.p.l. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej.