I OSK 271/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Dorota Jadwiszczok Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Ziniewicz po rozpoznaniu w dniu 2 czerwca 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 171/15 w sprawie ze skargi R. K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. odstępuje od zasądzenia od R. K. na rzecz Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 171/15, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. K. stwierdził, że uchwała Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego została wydana z naruszeniem prawa w zakresie § 2 w części dotyczącej R. K. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Wnioskiem z dnia 30 czerwca 2011 r. R. K. zwrócił się do Rady Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o najem lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu wniosku podał, iż od 2009 r. jest bezdomny i zamieszkuje krótkoterminowo u różnych osób. Po wykupieniu mieszkania przy ul. [...] w Warszawie przez jego siostrę, utracił możliwość zamieszkiwania w tym mieszkaniu. Powołał się na swoje pismo z 20 czerwca 2011 r., w którym opisał swój spór z siostrą, a także okoliczności związane z przydziałem mieszkania przy ul. [...] w roku 1968. W piśmie tym podkreślił, że w decyzji o przydziale tego mieszkania z 13 września 1968 r. był wymieniony jako osoba uprawniona do zamieszkiwania, był zatem najemcą 10 m2 tego lokalu, ale przy sprzedaży mieszkania siostrze w 1998 r. Gmina tej okoliczności nie uwzględniła, mimo że był wówczas w tym mieszkaniu zameldowany. W dniu 30 czerwca 2011 r. wnioskodawca złożył także oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej dotyczące jego miejsca zamieszkiwania, w którym podał, że od 2009 r. mieszka przy ul. [...] w Warszawie-[...]. Uchwałą z [...] listopada 2011 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy w § 2 odmówił zakwalifikowania wniosku strony. W podstawie prawnej powołano przepisy § 24 ust. 1 i § 26 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937 i z 2011 r., nr 116, poz. 3676, dalej uchwała). W uzasadnieniu opisano sytuację mieszkaniową strony. Podano, że wnioskodawca w roku 2009 przeprowadził się do mieszkania przy ul. [...], lokal ten składa się z 3 izb o powierzchni użytkowej 37,90 m2, w tym mieszkalnej 25 m2, jest w nim zameldowana jednak osoba (Z. S.). Stwierdzono, że biorąc pod uwagę powyższe oraz fakt, że wnioskodawca nie zamieszkuje na terenie dzielnicy [...], brak jest możliwości zakwalifikowania wniosku. Wskazano, że zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Organ przytoczył również treść pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 24 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że tytuł prawny do ww. lokalu przy ul. [...] posiada Z. S., a opłaty czynszowe wnoszone są za 1 osobę. W skardze do sądu administracyjnego R. K. wniósł o uchylenie uchwały. Podał, że przedstawiony stan faktyczny zgodny jest z prawdą, lecz został błędnie oceniony przez organ. Podkreślił, że jego ostatnim stałym miejscem zamieszkania był lokal przy ul. [...], z którego został przez siostrę wyrzucony. Skoro jest osobą bezdomną, a ostatnie stałe miejsce zamieszkania miał w dzielnicy [...], to ta dzielnica winna jego wniosek uwzględnić. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej uchwale. Podał też, że pismem z 24 listopada 2014 r. strona wezwała Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego opisaną na wstępie uchwałą. Odpowiadając na powyższe Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z 10 grudnia 2014 r. odmówił jego uwzględnienia. Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu podał, że zasadnicza dla sprawy kwestia sprowadza się do oceny poprawności ustaleń faktycznych dokonanych przez organ w zakresie miejsca zamieszkania strony w dacie składania wniosku o najem lokalu mieszkalnego. Skoro odmowę uzasadniono faktem, że strona nie ma miejsca zamieszkania w Dzielnicy [...], to należało ustalić, gdzie wnioskodawca ma miejsce zamieszkania rozumiane jako jego stałe centrum życiowe. W ocenie Sądu I instancji organ nie ustalił ponad wszelką wątpliwość tego, gdzie wnioskodawca zamieszkuje. Czyniąc ustalenia w tym zakresie organ bazował na treści pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 24 sierpnia 2011 r., z którego wynika, że tytuł prawny do lokalu przy ul. [...] posiada Z. S., a opłaty czynszowe wnoszone są za 1 osobę. Mimo to organ przyjął, że pod tym adresem zamieszkuje wnioskodawca. Z uwagi na to, że takie stwierdzenie pozostaje w sprzeczności z treścią powołanego pisma Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z 24 sierpnia 2011 r. Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej uchwale nie odpowiada stanowi faktycznemu ustalonemu przez organ. Brak jednoznacznego ustalenia faktycznego miejsca zamieszkania strony sprawił, że organ nie miał podstaw do odmowy uwzględnienia wniosku strony z tego powodu, że strona nie zamieszkuje na terenie Dzielnicy [...]. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem co najmniej przedwczesne. Równocześnie Sąd zauważył, że organ nie odniósł się do tezy wnioskodawcy o jego bezdomności, a zgodnie z § 22 ust. 1 uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w przypadku osób bezdomnych, które nie wykazały swojego ostatniego miejsca zamieszkania w Warszawie, wniosek może być złożony w dowolnie wybranym Urzędzie Dzielnicy. W związku z upływem roku od daty podjęcia uchwały, Sąd I instancji stwierdził jej wydanie w zaskarżonej części z naruszeniem prawa. W skardze kasacyjnej Zarząd Dzielnicy [...] m. st. Warszawy zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania albo o zmianę zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Wniesiono także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania za obie instancje. Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy poprzez pozbawione podstaw zarzucenie organowi jego niewłaściwego zastosowania, podczas gdy ten przepis ze względu na oświadczenie złożone przez wnioskodawcę zasadnie stanowił podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku skarżącego do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu m. st. Warszawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że powołując się na pismo Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z dnia 24 sierpnia 2011 r. Sąd pominął fakt, że wnioskodawca oświadczył, iż zamieszkuje w lokalu przy ul. [...], położonym w dzielnicy [...]. Wskazano, że organ bazował na tym oświadczeniu, a nie na treści pisma wystosowanego przez Spółdzielnię. Organ dał wiarę temu oświadczeniu, gdyż uznał, że z doświadczenia życiowego wiadomo, iż liczba osób zamieszkujących w lokalu nie zawsze jest zgodna z danymi posiadanymi przez spółdzielnię. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro wnioskodawca zamieszkuje w lokalu mieszkalnym, to nie można go również uznać za osobę bezdomną, nie mieści się bowiem w kategorii określonej w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej. Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną oparto na zarzucie niewłaściwego zastosowania przepisu § 22 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali (...) poprzez pozbawione podstaw przyjęcie, że organ wadliwie ustalił stan faktyczny w zakresie odnoszącym się do miejsca zamieszkania wnioskodawcy. Zarzut ten jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. W aktach tych znajduje się powoływane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej oświadczenie wnioskodawcy z dnia 30 czerwca 2011 r., w którym pod rygorem odpowiedzialności karnej podał miejsce swego zamieszkania. Oświadczenie to pochodzi z tej samej daty, co złożony wniosek. Uzasadnienie uchwały z sposób prawidłowy, w zgodzie z oświadczeniem samego wnioskodawcy, ustala zatem zarówno miejsce, jak i fakt zamieszkiwania wnioskodawcy w tym miejscu. Zarzuty postawione wobec tego przez Sąd I instancji zaskarżonej uchwale nie znajdują potwierdzenia w przyjętej przez organ podstawie faktycznej, nie dają także podstaw do uznania wnioskodawcy za osobę bezdomną. Zgodnie z § 1 pkt 30 uchwały, za osobę bezdomną uważa się osobę określoną w ustawie z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. O bezdomności nie świadczy zatem brak tytułu do własnego mieszkania, lecz kryteria przyjęte w art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym za osobę bezdomną uważa się osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowaną na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osobę niezamieszkującą w lokalu mieszkalnym i zameldowaną na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Uwzględnienie skargi z przyjętych przez Sąd I instancji powodów nie było zatem uzasadnione. Równocześnie stan sprawy wynikający z akt pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu na uznanie jej za dostatecznie wyjaśnioną dla rozpoznania skargi. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały w zakresie załącznika nr 3 (zawierającego listę osób, których wnioski nie zostały zakwalifikowane) powołuje w podstawie prawnej przepis § 4 uchwały, zgodnie z którym lokale z zasobu mieszkaniowego mogą być wynajmowane osobom, które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa nie przekracza minimum dochodowego. Organ ustalił zarówno warunki mieszkaniowe wnioskodawcy, jak też jego dochód (w wysokości 1406,28 zł). W skardze nie zakwestionowano ustaleń faktycznych, zatem również w tego względu skarga nie mogła doprowadzić do podważenia legalności podjętej uchwały. Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku i oddaleniu skargi. Jednocześnie na podstawie art. 206 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną od skarżącego, uznając przypadek za szczególnie uzasadniony ze względu na przedmiot zaskarżonej uchwały, sytuację osobistą skarżącego oraz fakt, że uwzględnienie skargi przez Sąd I instancji oparte zostało na ustaleniach pomijających cześć materiału dowodowego. Natomiast zwrot kosztów postępowania za pierwszą instancję przysługuje jedynie skarżącemu w przypadku uwzględnienia skargi (art. 200 p.p.s.a.), koszty a tym zakresie nie przysługują organowi, którego uchwała została zaskarżona (art. 199 p.p.s.a.).