II GSK 1092/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Zabłocka Sędzia NSA Maria Jagielska (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Anna Sobińska po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 625/14 w sprawie ze skargi [A.] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [A.] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. 900 (dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r. o sygn. akt I SA/Bk 625/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [A.] Spółki z o.o. Spółki komandytowej w B. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. (dalej: Dyrektor POR ARiMR) z dnia [...] września 2014 r. ustalającą kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, orzekł o niewykonywaniu uchylonych decyzji i zasądził od organu na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego. Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] września 2014 r. Dyrektor POR ARiMR, działając na podstawie art. 29 ust. 1, ust. 2 i ust. 8 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz § 38 ust. 6 i § 39 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe), utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r., ustalającą Spółce kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego w łącznej wysokości 8685,74 zł. Jak wskazał Dyrektor POR ARiMR, podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe w ramach pakietu 5 – Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000, wariant 5.1 Ochrona siedlisk lęgowych ptaków Natura 2000 na pow. 31,77 ha Spółka, na mocy § 4 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, zobowiązała się między innymi do zachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych. Organ stwierdził, że w 2013 r. Spółka nie zachowała w gospodarstwie rolnym trwałych użytków zielonych i wszystkich elementów krajobrazu tworzących ostoje dzikiej przyrody, bowiem wycofała obszar 0,26 ha z powierzchni objętej zobowiązaniem, za którą otrzymała płatność w 2012 r. w ramach wariantu 5.1, co znajduje potwierdzenie w wycofaniu części wniosku z dnia [...].08.2013 r. – działki rolnej [...] na działce ewidencyjnej nr [...] o pow. 0,26 ha. W związku z powyższym organ zastosował § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia stanowiący, że jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, to płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20 % w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Organ wskazał dalej, że zgodnie z § 39 ust. 6 cyt. aktu prawnego płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach o ARiMR. W ocenie organu wymieniona płatność została pobrana nienależnie na podstawie decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. (przyznającej Spółce przedmiotową płatność na 2012 r.), a do jej zwrotu stosuje się rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich [Dz. U. UE z dnia 28 stycznia 2011 r. L 25, s. 8, ze zm.; dalej: rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011]. Uwzględniając skargę i uchylając zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) WSA uznał, że decyzje te zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego. Sąd podkreślił, że prawodawca uregulował konsekwencje zmniejszenia przez rolnika powierzchni obszaru, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe w § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Zgodnie z tym przepisem, płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Jeżeli zatem rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową. Natomiast w § 38 ust. 6 cyt. aktu przewidziano możliwość nałożenia dodatkowo sankcji, w przypadku, gdy rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, skutkującej przyznaniem temu rolnikowi, w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie, płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej o 20 %. W ocenie Sądu organy dokonały w niniejszej sprawie rozszerzającej wykładni § 38 ust. 6, uznając, że dla zastosowania 20 % sankcji w stosunku do płatności należnych za 2012 r. wystarczające jest stwierdzenie, że Spółka w 2013 r. wycofała z powierzchni podjętego zobowiązania określony obszar, czym nie zachowała któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Zdaniem Sądu skarżąca, zmniejszywszy obszar, na którym powinna realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, jeżeli nie zachodzą przypadki z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, ma obowiązek zwrócić przyznaną jej z tego tytułu płatność także za lata wcześniejsze. Jednakże z uwagi na treść przepisu art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który w przypadku zobowiązań wieloletnich przewiduje zmniejszenia pomocy, wykluczenia i jej odzyskiwanie także do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych, obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części płatności, która została przyznana do powierzchni działki rolnej lub jej części, wycofanej z podjętego zobowiązania. Tym samym, jak uznał Sąd organ mógł do płatności za 2012 r. zastosować zmniejszenie, co przewiduje § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, a więc żądać zwrotu tej część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętych zmniejszeniem. Nie był natomiast uprawniony do zastosowania 20 % sankcji, która, jak wynika z brzmienia § 38 ust. 6, skutkuje przyznaniem temu rolnikowi płatności rolnośrodowiskowej w wysokości zmniejszonej jedynie w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Formułując wskazania co do dalszego postępowania WSA polecił organowi uwzględnić ocenę prawną dotyczącą charakteru sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego i możliwość jej stosowania jedynie w roku, w którym działanie skarżącej wyczerpało znamiona deliktu administracyjnego, tj. w którym stwierdzono uchybienie polegające na niezachowaniu występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo. Skargą kasacyjną Dyrektor POR ARiMR domagał się uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: 1. § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego w związku z § 4 ust. 2 pkt 1 tegoż rozporządzenia i art. 2 lit. c) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników [Dz. U. UE z dnia 2 grudnia 2009 r. L 316, s. 1 ze zm.] poprzez uznanie, że "niezachowanie któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków rolnych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo", należy rozumieć wyłącznie jako dokonanie zmiany uprawy lub zniszczenie uprawy dotychczasowej w wyniku którego grunt nie będzie już zajęty pod uprawę traw lub innych upraw zielonych, ewentualnie nie będzie już gruntem nieużytkowanym rolniczo z wykluczeniem przypadków, gdy wnioskodawca dokonuje zmniejszenia powierzchni gruntów z innych przyczyn; 2. § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego poprzez przyjęcie, iż wynikający z tego przepisu obowiązek zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w sytuacji, gdy rolnik zmniejszył powierzchnię użytków rolnych, na których rolnik powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, wyklucza zastosowanie sankcji z § 38 ust. 8 rozporządzenia. Spółka udzieliła odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji uznał za błędne stanowisko organu, który zobowiązując skarżącą Spółkę do zwrotu kwoty nienależnie pobranych za 2012 r. płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, zastosował § 39 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. oraz równocześnie § 38 ust. 6 tego rozporządzenia, do czego zdaniem WSA, organ nie był uprawniony. Oparta na podstawie wskazanej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. skarga kasacyjna kwestionująca powyższy pogląd, nie jest usprawiedliwiona i podlega oddaleniu. Należy dodać, że z perspektywy zarzutów kasacyjnych istotę problemu określa zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego powiązany z § 38 ust. 6 i 8 tego aktu prawnego. Na wstępie stwierdzić należy, że stan faktyczny, na którym oparł się Sąd I instancji, orzekając w sprawie nie jest kwestionowany, a zgodnie z nim w 2013 r. organ stwierdził, że skarżąca Spółka, wycofała z powierzchni objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym obszar 0,26 ha, za który otrzymała płatność w 2012 r. Zgodnie z treścią § 39 ust. 2 pkt 2 cyt. rozporządzenia płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi w przypadku, gdy rolnik zmniejszył obszar, na którym powinien realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działki rolnej lub jej części objętej zmniejszeniem. Przepis jest klarowny i nie może być wątpliwości, że wyłączenie spod zobowiązania rolnośrodowiskowego części gruntu nim objętej i tym samym zmniejszenie powierzchni zgłoszonej do płatności skutkuje obowiązkiem zwrotu przyznanej płatności w wysokości proporcjonalnej do wielkości gruntu wyłączonego. Sąd I instancji prawidłowo odwołał się do art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011, który przewidując w przypadku zobowiązań wieloletnich zmniejszenia pomocy, wykluczenia oraz jej odzyskiwanie odnosi to także do kwot wypłaconych w latach wcześniejszych z zastrzeżeniem, że obowiązek zwrotu dotyczy tylko tej części przyznanej płatności dotyczącej wycofanej ze zobowiązania działki rolnej lub jej części. Sąd, wobec niespornej okoliczności zmniejszenia powierzchni gruntu objętej zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, nie miał wątpliwości, że organ miał podstawę do zastosowania § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia i żądania zwrotu stosownej części płatności. Prawidłowo jednak stwierdził, że brak było podstaw do równoległego zastosowania § 38 ust. 6 cyt. rozporządzenia. Zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się do tego przepisu są całkowicie niezasadne. Jak stanowi wskazany przepis, jeżeli rolnik nie zachował któregokolwiek z występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych i elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanych rolniczo, o których mowa w § 4 ust. 2 pkt 1, płatność rolnośrodowiskowa przysługuje temu rolnikowi w wysokości zmniejszonej o 20% w roku, w którym stwierdzono takie uchybienie. Przepis ma niewątpliwie charakter jednorazowej sankcji za naruszenie zobowiązania rolnośrodowiskowego i wyraża się obowiązkiem zmniejszenia płatności przyznawanej za rok, w którym stwierdzono naruszenie. Innymi słowy, stwierdzenie uchybienia w 2013 r. skutkować będzie przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej za ten rok w wysokości zmniejszonej o 20%. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ twierdząc, że żądaniu zwrotu płatności za zmniejszenie obszaru, na którym skarżąca Spółka winna była realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe, może towarzyszyć sankcja z § 38 ust. 6 rozporządzenia, bowiem obowiązek jej nałożenia związany jest z decydowaniem o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej za rok, w którym stwierdzono uchybienie. W rozpatrywanej sprawie uchybienie stwierdzono w 2013 r., zatem z zastrzeżeniem ust. 7 § 38 rozporządzenia, zmniejszeniu o 20% podlegała płatność za 2013 r. Co istotne, Sąd I instancji nie rozważał w ogóle kwestii niestosowania przepisu § 38 ust. 6 ze względu na ust. 7 tego paragrafu, a jeśli tak to zarzut sformułowany w pkt 1 skargi kasacyjnej należało uznać za chybiony. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do art. 204 pkt 2 p.p.s.a.