III SA/Wr 855/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Sędziowie Sędzia WSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędzia WSA Marcin Miemiec, Maciej Guziński, , Protokolant starszy sekretarz sądowy Monika Tarasiewicz, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w likwidacji w W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we W. na rzecz strony skarżącej kwotę 457 (słownie: czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postepowania; III. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżoną decyzją Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji, którym orzeczono o cofnięciu rejestracji automatu do gier o niskich wygranych [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazał, że funkcjonariusze Urzędu Celnego przeprowadzili kontrolę w zakresie urządzania i prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych, w ramach której w drodze eksperymentu odtworzono możliwość gry na automacie o niskich wygranych[...], znajdującym się w punkcie gier w L. Przeprowadzony eksperyment wykazał, że sporny automat umożliwia grę o stawkę wyższą niż dopuszczają to obowiązujące przepisy ustawy o grach hazardowych. W toku wszczętego postępowania w przedmiocie cofnięcia rejestracji przedmiotowego automatu do akt włączono opinię biegłego z zakresu informatyki i telekomunikacji Sądu Okręgowego w C. uzyskaną w prowadzonym równolegle dochodzeniu w sprawie o przestępstwo skarbowe, w którym zajęto ten automat. Opinia ta potwierdziła ustalenia eksperymentu przeprowadzonego przez funkcjonariuszy celnych. Następnie włączono do akt prowadzonego postępowania opinię sporządzoną przez Jednostkę Badającą w P. Biorąc pod uwagę zbieżność ustaleń poczynionych w drodze eksperymentu i obu opinii organ I instancji cofnął rejestrację przedmiotowego automatu. Rozpatrując wniesione odwołanie Dyrektor Izy Celnej nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Przywołał ustalenia poczynione przez organ I instancji, a mianowicie wynik eksperymentu celnego oraz ustalenia poczynione w załączonych do akt opiniach biegłego i Jednostki Badającej przy Izbie Celnej w P., w oparciu o które stwierdzono, że w działaniu automatu jest szereg nieprawidłowości, w tym przekroczenie wartości maksymalnej stawki za grę. Wskazał, że stosownie do treści art. 23a ust. 7 ustawy o grach hazardowych naczelnik urzędu celnego cofa rejestrację przed jej wygaśnięciem, jeżeli zarejestrowany automat lub urządzenie do gier nie spełnia warunków określonych w ustawie. Zgodnie bowiem z art. 129 tej ustawy przez gry na automatach o niskich wygranych rozumie się gry na urządzeniach mechanicznych, elektromechanicznych i elektronicznych o wygrane pieniężne lub rzeczowe, w których wartość jednorazowej wygranej nie może być wyższa niż 60 zł, a wartość maksymalnej stawki za udział w jednej grze nie może być wyższa niż 0,50 zł. Dodatkowo podniesiono, że Jednostka Badająca stwierdziła nadto: - niespełnienie warunku ochrony przed możliwością modyfikacji oprogramowania; - niespełnienie wymogu wyposażenia w system trwałej rejestracji i zapamiętywania danych; - niezapewnienie warunku zabezpieczenia liczników elektronicznych LCD przed próbą zmiany wskazań; - niewypełnienie warunku wyposażenia automatu w widoczne dla grających informacje umieszczone w sposób umożliwiający ich usunięcie bez uszkodzenia lub zniszczenia automatu. Powyższe ustalenia dawały podstawę do stwierdzenia, że wynik badania sprawdzającego automatu był negatywny. Podniesiono również w zaskarżonej decyzji, że brak jest podstaw do postawienia organowi I instancji zarzutu naruszenia prawa procesowego. Zgodnie z art. 23b ust. 1 ustawy hazardowej jeżeli zaistnieje podejrzenie, iż konkretny automat czy urządzenie nie spełnia warunków określonych w ustawie, to podmiot eksploatujący ten automat lub urządzenie jest obowiązany poddać go badaniu sprawdzającemu. Zgłoszone przez stronę wnioski dowodowe nie mogły zastąpić ani wykluczyć tego dowodu, stąd ich pominięcie było w pełni uzasadnione. Nie bez znaczenia jest też w sprawie, że Jednostka Badająca uzyskała od Ministra Finansów stosowne upoważnienie do dokonywania badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W skardze na tę decyzję, podnosząc zarzut naruszenia fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej i Konstytucji, naruszenie szeregu przepisów Ordynacji podatkowej oraz § 1 i 2 rozporządzenia Ministra Finansów z 9 marca 2012 roku w sprawie szczegółowych warunków rejestracji i eksploatacji automatów i urządzeń do gier strona skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu powołała się w pierwszej kolejności na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z 19 lipca 2012 r., a w szczególności na fakt braku notyfikacji przepisów ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych. Podniosła, że przepisy którymi zajmował się Trybunał Sprawiedliwości nie mogą być stosowane ani przez sądy krajowe ani też przez organy administracji. Niedopełnienie bowiem obowiązku notyfikacji skutkuje niestosowaniem przepisów technicznych i pozbawieniem ich mocy wiążącej wobec osób fizycznych i prawnych w postępowaniu przed sądami krajowymi. Podkreśliła, że spełniła wszelkie wymagania jakie nakładała na nią uprzednio obowiązująca ustawa o grach i zakładach wzajemnych oraz stosowne rozporządzenia. Przedmiotowy automat nie był w żaden sposób technicznie modyfikowany. Organ nie wyjaśnił jak to jest możliwe, że automat w czasie badania przed rejestracją spełniał wymagania ustawowe, a w czasie kontroli już ich nie spełniał. Zarzucono nadto, że funkcjonariusze urzędu celnego nie posiadają wiedzy i kompetencji koniecznej do ustalania zasad funkcjonowania automatów. Podobnie szeroko zakwestionowała strona kompetencje biegłego sądowego. Wskazała, że pracownicy jednostki badającej są funkcjonariuszami celnymi w czynnej służbie i trudno uwierzyć w ich obiektywizm. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi przez kontrolę działania administracji pu-blicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na postanowienia (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej – w skrócie – "p.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego każdego aktu (w tym postanowienia), w razie stwierdzenia zaistnienia któregokolwiek z naruszeń wymienionych w art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 134 § 1 tej samej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd jest zatem władny dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet gdy takiego zarzutu nie podniesiono w skardze, kierując się wszakże oceną legalności działań organu i całokształtem aspektów prawnych sprawy objętej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Stosując takie kryteria kontroli Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ma zbadanie czy posiadane przez Laboratorium Izby Celnej w P. jako jednostkę badającą upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielone przez Ministra Finansów na podstawie art. 23f ust. 1 u.g.h. upoważniało ten podmiot do przeprowadzenia badań technicznych automatów i urządzeń do gier. W tym celu należy powołać obowiązujące w tym zakresie przepisy prawne. Stosownie do art. 23f ust. 1 u.g.h., upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia następujące warunki, a mianowicie posiada (miedzy innymi) akredytację Polskiego Centrum Akredytacji lub jednostki akredytującej państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa członkowskiego Europejskiego Stowarzyszenia Wolnego Handlu (EFTA) – strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, będącej sygnatariuszem Wielostronnego Porozumienia EA (European cooperation for Accreditation Multilateral Agreement). Według ust. 2 tego samego artykułu, upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1. Takim dokumentem jest między innymi certyfikat akredytacji, o którym mowa w art. 23f ust. 2 pkt 1 u.g.h. Artykuł 23f ust. 3 u.g.h. stanowi z kolei, że upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na okres nie dłuższy niż do upływu okresu ważności akredytacji, zaś wedle art. 23f ust. 6 u.g.h. – minister właściwy do spraw finansów publicznych podaje do publicznej wiadomości, na stronie internetowej urzędu (ministerstwa) obsługującego ministra, wykaz jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Z powołanych przepisów wynika, że jednostka badająca działa na podstawie upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udzielanego przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych jednostce badającej, spełniającej wymienione warunki ustawowe, na jej wniosek. Do wniosku należy dołączyć dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ustawie (jednostka taka winna miedzy innymi legitymować się certyfikatem akredytacji udzielonym przez Polskie Centrum Akredytacji). W ocenie Sądu akredytacja powinna obejmować przeprowadzanie badań technicznych automatów i urządzeń do gier, a nie jakiekolwiek badania. Zakres akredytacji Laboratorium Badawczego nr [...], na którą powołał się organ jako na jedyną akredytację tej jednostki, obejmuje natomiast zakres badań chemicznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, materiału roślinnego podejrzanego o obecność substancji psychoaktywnych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów. Badania właściwości fizycznych chemikaliów, wyrobów chemicznych, wyrobów konsumpcyjnych przeznaczonych dla ludzi – w tym żywności, tekstyliów. Wynika z tego brak akredytowanej specjalizacji Laboratorium Badawczego w dziedzinie badania automatów i urządzeń do gier, w której przeprowadzono sporne badania techniczne. Takie stanowisko znajduje także potwierdzenie w przepisach ustawy z dnia 8 sierpnia 2002 r. o systemie zgodności (jednolity tekst: Dz. U. z 2010 r., nr 138, poz.935 ze zm.). Według art. 15 ust. 1 tej ustawy, akredytacja udzielana jest przez Polskie Centrum Akredytacji na wniosek jednostki oceniającej zgodność. Artykuł 15 ust. 2 pkt 3 stanowi zaś, że taki wniosek musi zawierać miedzy innymi określenie zakresu akredytacji. Stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o systemie zgodności, certyfikat akredytacji jest dokumentem potwierdzającym udzielenie akredytacji. Zgodnie natomiast z art. 16 ust. 2 pkt 5 ustawy, certyfikat, o którym mowa w ust. 1, zawiera zakres udzielonej akredytacji oraz okres jej ważności. Pozostaje poza sporem, że Laboratorium Izby Celnej w P. posiada jedynie certyfikat akredytacji Nr [...], którego zakres nie obejmuje badań urządzeń elektronicznych, mechanicznych, elektromechanicznych, jakimi na podstawie definicji ustawowej zawartej w art. 2 ust. 3 ustawy o grach hazardowych są automaty do gry (art. 2 ust. 3). Nie można przyjąć, że do prowadzenia badań sprawdzających automatów do gier wystarczy jakakolwiek akredytacja, a prawnie istotne są jedynie takie kwestie, jak umiejętność stosowania niezbędnych metod badawczych, posiadanie wymaganego sprzętu i dysponowanie fachowym personelem. Jest to zdaniem Sądu pogląd nie znajdujący oparcia w obowiązującym prawie. Zakres akredytacji Nr [...] obejmuje bowiem ściśle określone przedmiotowo dziedziny (obiekty) badań. Ustawa o grach hazardowych nie ma charakteru autonomicznego. Pojęcia akredytacji lub certyfikatu akredytacji użyte w art. 23f u.g.h. należy zatem rozumieć tak, jak to jest zdefiniowane w ustawie o systemie zgodności. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęto pod rządami ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, która weszła w życie 1 stycznia 2010 r. Ustawa ta została znowelizowana przez powoływaną już ustawę z 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw. Zgodnie z art. 12 ust. 1 tej noweli, podmioty będące w dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej jednostkami badającymi, upoważnionymi przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych do wydawania opinii będących podstawą dopuszczenia do eksploatacji i użytkowania automatów i urządzeń do gier uznaje się za jednostki badające upoważnione do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, zgodnie z przepisami art. 23f ustawy o grach hazardowych (art. 12 ust. 1). Taką jednostką było Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P., któremu Minister Finansów udzielił w dniu 8 kwietnia 2011 r. upoważnienia do przeprowadzania badań automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych. Laboratorium to, tak jak inne podmioty upoważnione przez Ministra Finansów do badań automatów i urządzeń do gier, było jednak obowiązane do złożenia ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych, w terminie 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, to znaczy do dnia 14 lipca 2012 r., dokumentu określonego w art. 23f ust. 2 pkt 1 u.g.h., czyli certyfikatu akredytacji. Ze strony internetowej Polskiego Centrum Akredytacji wynika, że Izba Celna w P. posiada certyfikat akredytacji Nr [...], który uzyskała [...] września 2007 r. Jak już stwierdzono, certyfikat ten nie obejmował swym zakresem badania automatów lub urządzeń do gier i sporządzania opinii technicznych ani szerszej kategorii urządzeń elektronicznych, mechanicznych czy elektromechanicznych. W takiej sytuacji, znalazł zastosowanie przepis art. 12 ust. 3 ustawy z dnia 26 maja 2011 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych, według którego, w przypadku niewykonania obowiązku określonego w ust. 2 wygasa upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Przedłożenie ministrowi certyfikatu akredytacji przedmiotowo niezwiązanego z badaniem automatów i urządzeń do gier nie stanowiło więc według Sądu wykonania obowiązku, o którym mowa w art. 12 ust. 2 noweli do ustawy o grach hazardowych. Pociągnęło to za sobą taki skutek, że upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, udzielone przez Ministra Finansów Laboratorium Badawczemu Izby Celnej w P. wygasło z końcem dnia 14 lipca 2012 r. Z powołanego przepisu art. 12 ust. 3 wynika, że skutek ten nastąpił z mocy prawa (ex lege). Nie wymagało to zatem wydania jakiegokolwiek aktu cofającego przedmiotowe uprawnienie. W konsekwencji, Minister Finansów był więc obowiązany przez ustawę do wykreślenia przedmiotowego laboratorium z prowadzonej przez siebie listy upoważnionych jednostek, lecz tego nie uczynił. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie, o tym, czy dany podmiot posiada status jednostki badającej, nie decyduje wpis na liście umieszczonej na stronie internetowej ministerstwa, lecz wskazana regulacja prawna. Udzielenie upoważnienia przez Ministra Finansów jest czynnością materialno-techniczną, na podstawie którego dokonuje on wyboru jednostek umocowanych do prowadzenia odpowiednich badań. Umieszczenie na stronie internetowej wykazu jednostek badających, upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier, stanowi zaś wyłącznie akt wewnętrzny, informujący o tym, jakie jednostki uzyskały status jednostki badającej. Nie jest zatem podstawą czy źródłem uprawnienia jednostek badających. Uprawnienie wynika bowiem z upoważnienia, a nie z jego publikacji w wykazie na stronie internetowej. W tym stanie rzeczy opinia z dnia [...] kwietnia 2014 r. (nr [...]), poprzedzona badaniami, była sporządzona przez jednostkę nieuprawnioną, nieposiadającą formalnie stwierdzonych kompetencji specjalnych, wymaganych do badań automatów i urządzeń do gier, potwierdzonych odpowiednim certyfikatem akredytacji. Ustalenie, czy Laboratorium Celne Izby Celnej w P. należy do kategorii jednostek badawczych posiadających ważne upoważnienie Ministra Finansów do badania automatów do gier o niskich wygranych, czy też do kręgu takich jednostek nie należy, czyli nie posiada upoważnienia wymaganego przez ustawę, jest istotną okolicznością w rozpoznawanej sprawie. Tylko bowiem opinia podmiotu, o którym mowa w art. 23f ustawy o grach hazardowych może być miarodajną podstawą do dokonania oceny poprawności działania automatu do gier o niskich wygranych. W sytuacji, gdy Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P. nie dysponowało takim upoważnieniem, nie było podstawy do uznania, że sporządzona przez to Laboratorium opinia jest dowodem, na którym mogło być oparte zaskarżone orzeczenie. W rezultacie Sąd uznał, że brak legalnego upoważnienia przez Laboratorium Badawcze Izby Celnej w P. do badań technicznych automatów do gry uzasadniał uwzględnienie skargi. Mając na względzie istotną wadę, którą było obarczone postępowanie przeprowadzone przez organy celne w rozpoznawanej sprawie, Sąd uznał, że bez jej usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania przy udziale jednostki upoważnionej do badania automatów do gry, nie jest możliwe zgodne z prawem cofnięcie rejestracji przedmiotowego automatu. Rozpatrując ponownie sprawę organy celne powinny uwzględnić poczynione uwagi Sądu i wydać stosowne rozstrzygnięcie. Mając to na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" w związku z art. 135 i art. 152 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.