II SA/Wa 1434/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędziowie WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Janusz Walawski, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Szefa Służby Celnej z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków służby - oddala skargę - Szef Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpoznaniu odwołania W. Z., utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. w sprawie ustalenia warunków służby. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Dyrektor Izby Celnej w [...] pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, zaproponował W. Z. z dniem [...] stycznia 2011 r. następujące warunki pełnienia służby: 1. miejsce pełnienia służby - Urząd Celny w [...] Referat [...], ul. [...],[...] D., 2. stanowisko służbowe - specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych, 3. uposażenie: - zasadnicze wg [...] grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,627; dodatek za stopień służbowy [...] określony mnożnikiem kwoty bazowej 0,211; - dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w art. 153 ustawy o Służbie Celnej; - pozostałe składniki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej - w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania. Z uwagi na to, że powyższe uposażenie było niższe od dotychczas przysługującego propozycja zawierała oświadczenie o zachowaniu przez W. Z. prawa do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,647. W. Z. złożył w dniu [...] stycznia 2010 r. pisemne oświadczenie, że przyjmuje propozycję z dnia [...] grudnia 2010 r. Oświadczenie to wpłynęło do Izby Celnej w [...] w dniu [...] stycznia 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną na podstawie art. 222 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, ustalił W. Z. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby zgodne z przyjętą przez niego wcześniej propozycją, to jest ustalając: 1) miejsce pełnienia służby - Urząd Celny w [...] Referat [...], ul. [...],[...] D., 2) stanowisko służbowe - specjalista Służby Celnej zaliczone do kategorii stanowisk specjalistycznych, 3) uposażenie - zasadnicze wg [...] grupy uposażenia zasadniczego określone mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,627; - dodatek za stopień służbowy [...] określony mnożnikiem kwoty bazowej 0,211; - dodatek za wieloletnią służbę ustalony według zasad określonych w art. 153 ustawy o Służbie Celnej; pozostałe składniki na zasadach określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 148 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej - w przypadku spełniania wymogów do ich uzyskania. Jednocześnie, z uwagi na to, że dotychczas przysługujące uposażenie było wyższe od ustalonego przedmiotową decyzją, organ I instancji stwierdził, że W. Z. zachowuje prawo do dotychczasowego uposażenia zasadniczego określonego mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,647. W uzasadnieniu tej decyzji organ zaznaczył, że od dnia przyjęcia przez W. Z. propozycji zmianie uległ dodatek za stopień służbowy oraz miejsce pełnienia służby. I tak od dnia [...] stycznia 2011 r. do wyliczenia dodatku za stopień [...] zastosowanie miał mnożnik kwoty bazowej wynoszący 0,238, który na skutek wejścia w życie rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 16 sierpnia 2013 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków otrzymywania dodatków do uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy celnych oraz wysokości tych dodatków (Dz. U. z 2013 r., poz. 1010) wynosił od dnia 1 lipca 2013 r. 0,318. Zmiany odnośnie miejsca pełnienia służby były natomiast następujące: od dnia [...] września 2011 r. wyznaczono W. Z. miejsce pełnienia służby w Sekcji [...] w I., od [...] lipca 2013 r. w Sekcji [...] w I., a od [...] stycznia 2014 r. w Oddziale Celnym w I. Od powyższej decyzji W. Z. wniósł odwołanie do Szefa Służby Celnej domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz ustalenia dla niego stanowiska służbowego [...] Służby Celnej. Zaskarżonej decyzji zrzucił: 1. rażące naruszenie norm społecznych i wydanie decyzji, która może być odebrana jako próba mobbingu, dyskryminacji i deprecjacji osiągnięć zawodowych i osobistych, 2. rażące naruszenie art. 61 § 1 K.p.a. poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, 3. rażące naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie czynności, celem ustalenia stanu faktycznego, dowodów i kryteriów oceny jego osoby jako pracownika oraz jego umiejętności, doświadczenia zawodowego i wykształcenia, 4. rażące naruszenie art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, którymi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych, 5. rażące naruszenie art. 6 i art. 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez: a) uniemożliwienie mu czynnego udziału w postępowaniu na skutek braku poinformowania o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji, b) usankcjonowanie tego, że nie umożliwiono mu czynnego udziału w postępowaniu, co miało istotny wpływ na treść decyzji, strona nie miała możliwości przedstawienia argumentów na okoliczność nieprzeprowadzenia wartościowania stanowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami, 6. rażące naruszenie art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez - brak wskazania w sentencji decyzji przepisów, w oparciu o które organ wydał rozstrzygnięcie po trzech latach postępowania, wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, braku wskazania konkretnych argumentów oraz dowodów z których wynikałoby w oparciu o co, oraz jak, zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne, 7. naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w zw. z § 2 Zarządzenia nr 43), 8. naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w związku z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej mimo, że przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. W uzasadnieniu odwołania skarżący zarzucił, że zobowiązanie go do złożenia oświadczenia o przyjęciu lub odmowie przyjęcia propozycji warunków służby w terminie 7 dni z pouczeniem, iż brak oświadczenia będzie równoznaczny z odmową przyjęcia propozycji skutkującym zwolnieniem ze służby, zawierał w sobie elementy dyskryminacji i mobbingu. Procedura przeprowadzania wartościowania była również wykorzystywana do wywierania mobbingu i dyskryminacji jego osoby w związku z negatywnymi wydarzeniami w Służbie, o których informował przełożonych. Mimo wysokiego wszechstronnego wykształcenia został faktycznie zdegradowany oraz praktycznie uniemożliwiono mu dalszy awans zawodowy i finansowy, albowiem w rekrutacji wewnętrznej może ubiegać się o niskie rangą stanowiska. Wydając zaskarżoną decyzję organ rażąco naruszył prawo, gdyż wskazane przepisy prawa nie stanowią podstaw materialnych rozstrzygnięcia, nie wiadomo w oparciu o które przepisy organ przeprowadził przedmiotowe postępowanie bądź zobowiązany był je przeprowadzić. W ocenie skarżącego, mając na względzie odesłanie zawarte w art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej, złożona propozycja powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Odesłanie do rozdziału 8, a więc także do art. 113 i przepisów wykonawczych, miało zapewnić każdemu funkcjonariuszowi, którego stanowisko ulega transpozycji na podstawie art. 222 ust. 3 przeprowadzenie obiektywnego i opartego na ustawowych kryteriach procesu rekrutacji wewnętrznej zakończonego złożeniem propozycji stanowiska służbowego odpowiadającego kwalifikacjom funkcjonariusza. W procesie rekrutacji wewnętrznej powinny natomiast być brane pod uwagę kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych zgodnie z opisem stanowiska. Skarżący podkreślił, że posiada tytuł magistra inżyniera oraz ukończył studia podyplomowe z czterech różnych zakresów: administracji, kwalifikacji pedagogicznych, bezpieczeństwa i ochrony człowieka w środowisku pracy oraz wyceny nieruchomości. Zarzucił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 K.p.a. nie sposób bowiem ustalić kryteria jakie wpłynęły na wskazanie jego stanowiska pracy i czy w ogóle jakiekolwiek czynności w tym kierunku były podejmowane Ponadto w uzasadnieniu pominięto w całości te elementy, które pozwoliłyby na jednoznaczne ustalenie: jakie dowody uwzględniono w sprawie, metodologii wartościowania, oraz czy przeprowadzono rekrutacje wewnętrzną przed powołaniem na stanowisko. Naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. polegało natomiast na wydaniu decyzji bez poinformowania go o możliwości zapoznania się z aktami celem umożliwienia wypowiedzenia się i zajęcia stanowiska w sprawie. Szef Służby Celnej, w wyniku rozpoznania powyższego odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podkreślił, że Dyrektor Izby Celnej w [...] w związku z wejściem w życie w dniu 30 października 2009 r. ustawy o Służbie Celnej z dnia 27 sierpnia 2009 r. na podstawie art. 222 ust. 3 tej ustawy został zobligowany w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. przedstawić funkcjonariuszom celnym pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona W. Z. w oparciu o powyższe przepisy propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając pisemne oświadczenie z datą [...] stycznia 2011 r. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Organ odwoławczy zaznaczył, że umieszczenie przez ustawodawcę art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w przepisach przejściowych oznacza, że celem tego przepisu jest dostosowanie dotychczasowego funkcjonowania Służby Celnej do nowych regulacji przewidzianych przez omawianą ustawę. Oznacza to też, że przepisy te należy traktować jako przepisy lex specialis w stosunku do pozostałych przepisów ustawy. Zdaniem organu odwoławczego określenie zaskarżoną decyzją warunków służby nastąpiło zgodnie z przepisami art. 222 ust. 3, 4 i 5 oraz z art. 113 i art. 114 ust. 1 i 2 ustawy Służbie Celnej. Organ zwrócił przy tym uwagę, że przepis art. 114 ust. 1 ustawy o Służbie Celnej po raz pierwszy wprowadził w Służbie Celnej, prawny obowiązek opisania i zwartościowania stanowisk służbowych. Zaproponowanie i ustalenie W. Z. stanowiska specjalisty poprzedzone zostało wieloetapowym procesem opisu i wartościowania zajmowanego stanowiska służbowego i było zgodne z wydanym na podstawie przepisu art. 114 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej zarządzeniem Ministra Finansów nr 43 w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF Nr 12, poz. 52). Przeprowadzenie w Izbie Celnej w [...] opisu i wartościowania stanowisk służbowych pozwoliło określić wartość wykonywanych przez skarżącego zadań służbowych i stanowiło rzeczywiste odzwierciedlenie rodzaju wykonywanych zadań, stopienia trudności, złożoności, stopnia odpowiedzialności za wykonywane zadania powiązane z jednostką czasu, w której podlegające zwartościowaniu zadania służbowe winne być zrealizowane w sposób rzetelny, właściwy i prawidłowy. Wynik wartościowania pokazywał zadania faktycznie realizowane na danym stanowisku, a wartość zadań miała wpływ na wartość stanowiska. Szczegółowe kryteria wartościowania w sposób ujednolicony dla całej Służby Celnej zostały włączone w treść zarządzenia Ministra Finansów i to szczegółowe kryteria określone w ww. zarządzeniu były bezwzględnie przestrzegane w tym procesie w całej Służbie Celnej, w tym w Izbie Celnej w [...]. W oparciu o powyższe kryteria, zadania wykonywane przez skarżącego zostały opisane i zwartościowane przy pomocy elektronicznego narzędzia informatycznego "[...]" (systemu opisu i wartościowania stanowisk służbowych w administracji). Dokonany proces w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości wskazał, iż wartość wykonywanych zadań przez W. Z. kształtuje się na poziomie specjalisty Służby Celnej. Organ zaznaczył jednocześnie, że nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu ww. procesu w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...] został powołany decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2010 r. zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w Izbie Celnej w [...]. Ww. Zespół w trakcie prac nad opisem i wartościowaniem stanowisk służbowych kierował się treścią zarządzenia nr 43 Ministra Finansów. Natomiast nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowania powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej czuwał Zespół centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Wartościowanie stanowisk służbowych w myśl założeń ustawodawcy oparte zostało na wartości wykonywanego zadania, a nie na statusie osoby wykonującej te zadania. Organ zaznaczył, iż skarżący po dokonanym procesie opisu i wartościowania stanowiska służbowego i zapoznaniu przez bezpośredniego przełożonego z ww. opisem, mimo zagwarantowanej możliwości złożenia uwag bądź ewentualnych zastrzeżeń do sporządzonego opisu stanowiska służbowego nie wniósł uwag do Zespołu Lokalnego. Zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu mimo, że Zarządzenie w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych w § 14 ust. 2, dopuszcza możliwość odmowy złożenia takiego podpisu, a zatem należy przyjąć, iż funkcjonariusz celny może w ten sposób wyrazić swój sprzeciw w zakresie przedstawionego opisu stanowiska. W. Z. nie wykorzystał również możliwości składania uwag do przedstawionego wcześniej projektu opisu do Zespołu ds. opisu i wartościowania stanowisk służbowych w izbie celnej, a także do Zespołu Centralnego ds. opisu i wartościowania stanowisk służbowych w Służbie Celnej - zgodnie z harmonogramem przebiegu prac nad opisem i wartościowaniem stanowisk służbowych określonym przez Szefa Służby Celnej w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Organ odwoławczy podkreślił jednocześnie, że ustalone w zaskarżonej decyzji uposażenie zasadnicze dla stanowiska specjalisty odpowiada najwyższej [...] grupie uposażenia przewidzianego dla tego stanowiska umiejscowionego w kategorii stanowisk specjalistycznych, z mnożnikiem kwoty bazowej wynoszącym 1,627, co w rezultacie daje kwotę 3.048,80 zł. Organ I instancji na podstawie art. 222 ust. 4 ustawy o Służbie Celnej prawidłowo też uznał, że skarżący zachowuje uposażenie zasadnicze w dotychczasowej wysokości albowiem nowe uposażenie było niższe od dotychczas otrzymywanego. Pozostałe składniki uposażenia takie jak dodatek za stopień i dodatek za wieloletnią służbę ustalone zostały natomiast w skarżonej decyzji w takiej samej wysokości jak dotychczas otrzymywane. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących braku przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej na zwartościowane stanowiska organ odwoławczy zwrócił uwagę, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w przywołanym rozporządzeniu Ministra Finansów w § 5 ust. 1 zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Organ zwrócił ponadto uwagę, że w chwili składania propozycji to jest na koniec 2010 r. warunek stażu służby na stanowisku z tej samej kategorii byłby niemożliwy do spełnienia, zgodnie bowiem z art. 222 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej do dnia 31 grudnia 2010 r. funkcjonariusze celni zachowywali dotychczasowe stanowiska, które miały inną nomenklaturę i nie dzieliły się na kategorie. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja nie narusza również przepisu § 1 ust. 2 w związku z § 2 przywołanego zarządzenia nr 43 Ministra Finansów. Wskazane przepisy odnoszą się bowiem do opisu danego stanowiska służbowego i dotyczą potrzebnych na tym konkretnym stanowisku kwalifikacji i wykształcenia. Natomiast to nie posiadane przez funkcjonariusza celnego wykształcenie i kwalifikacje determinowały, jakie ma mu być określone stanowisko, lecz to opisane konkretne stanowisko, rodzaj wykonywanych na tym stanowisku zadań decydowały o wymogach koniecznych do jego obsadzenia. Zadania wykonywane przez skarżącego w Referacie [...] na dotychczasowym stanowisku [...] nie różniły się natomiast od zadań przypisanych do stanowiska specjalisty. Jako kwalifikacje wymagane do wykonywania zadań na tym stanowisku karta zawierała zaś wymóg posiadania jedynie wykształcenia średniego, a ten wymóg skarżący spełniał. Organ odwoławczy zaznaczył przy tym, że nie kwestionuje posiadanego przez skarżącego wykształcenia, znajomości języków obcych oraz doświadczenia zawodowego. Zdaniem organu odwoławczego, w sytuacji, gdy skarżona decyzja jedynie potwierdza w sposób władczy warunki służby przedstawione uprzednio w propozycji, poprzedzonej wieloetapowym procesem opisu i wartościowania stanowisk w Izbie Celnej w [...], o którym to procesie skarżący wiedział i w którym to procesie mógł uczestniczyć - zarzut rażącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., art. 6 i art. 7 K.p.a. oraz art. 11 k.p.a. jest nieuzasadniony. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącego dotyczących mobbingu organ wyjaśnił, że w sytuacji naruszenia dóbr osobistych, do rozpatrzenia ewentualnych zarzutów dotyczących działań dyskryminacyjnych, mobbingowych lub naruszenia godności w stosunku do funkcjonariusza celnego właściwym jest sąd pracy, a nie droga administracyjna. Ponadto, ze względu na to, że w pragmatyce służbowej funkcjonariuszy celnych brak jest uregulowań dotyczących mobbingu zatwierdzony został przez Szefa Służby Celnej w dniu 28 czerwca 2013 r. "Program zapobiegania zjawiskom niepożądanym w Służbie Celnej". Dokument ten umożliwił wprowadzenie wewnętrznej procedury rozpatrywania spraw dotyczących mobbingu, dyskryminacji, czy molestowania w Służbie Celnej. W świetle powyższego skarżący, czując się mobbingowanym, mógł i nadal może wszcząć procedurę wewnętrzną lub skierować swoje żądania do sądu powszechnego. Ustosunkowując się natomiast do zarzutu dotyczącego podstawy prawnej zaskarżonej decyzji organ podniósł, iż w ustawie z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej ustawodawca nie zawarł normy prawnej odnośnie formy dokonania zmian w istniejących stosunkach służbowych celem ich dostosowania do wymogów nowej pragmatyki służbowej, dlatego też niemożliwym jest wskazanie konkretnej normy prawnej w tej kwestii. Wątpliwości co do formy prawnej dokonywania zmian w stosunkach służbowych funkcjonariuszy celnych przesądził dopiero Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 13 października 2011 r. stwierdzając, iż czynności organu polegające na ustaleniu nowych warunków służby "stanowią jednostronne rozstrzygnięcia organu administracji, które mają niewątpliwie wiążące konsekwencje dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, prowadząc do zmiany istotnych elementów stosunku służbowego. Są zatem indywidualną sprawą rozstrzyganą w drodze decyzji administracyjnej, która podlega najpierw kontroli instancyjnej, a następnie sądowoadministracyjnej". W ocenie organu odwoławczego nie doszło również do naruszenia art. 10 K.p.a. Skarżący nie wykazał bowiem jakiej to konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać, jakiego dowodu nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć to uchybienie, a zatem należy uznać, że skarżona decyzja nie narusza art. 10 ust. 1 K.p.a. W sytuacji gdy organ I instancji przeprowadził proces opisu i wartościowania stanowisk oraz ustalił w zaskarżonej decyzji warunki służby zgodnie z obowiązującymi przepisami, nieuzasadniony jest również zarzut rażącego naruszenia art. 6 i art. 7 K.p.a. Organ odwoławczy zauważył przy tym, że organ I instancji zbyt lakonicznie uzasadnił zaskarżoną decyzję, jednakże biorąc pod uwagę fakt zapoznania skarżącego z wynikami wartościowania oraz możliwość składania uwag w toku tego procesu nie stanowi to uchybienia, które miałoby wpływ na wynik zaskarżonej decyzji. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie W. Z. zarzucił organowi: 1) niezgodną z prawem akceptację rażącego naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. przez Dyrektora Izby Celnej w [...] poprzez brak zawiadomienia strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego; 2) rażące naruszenie art. 6 i 7 K.p.a., poprzez nieprzeprowadzenie czynności, celem ustalenia stanu faktycznego, dowodów i kryteriów oceny jego osoby jako pracownika oraz jego umiejętności, doświadczenia zawodowego i wykształcenia przez akceptację wadliwego postępowania Dyrektora Izby Celnej w [...]; 3) rażące naruszenie art. 11 K.p.a. wskutek niewyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ dokonując kluczowych dla sprawy ustaleń faktycznych; 4) rażące naruszenie art. 6 i 7 w zw. z art. 10 § 1 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż: a) w toku postępowania zakończonego decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. uniemożliwiono skarżącemu czynny udział w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, w następstwie niepoinformowania o możliwości zapoznania się z aktami przed wydaniem decyzji; b) usankcjonowanie tego, iż odwołującemu nie umożliwiono czynnego udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. co miało istotny wpływ na treść ww. decyzji, jako że strona pozbawiona została możliwości przedstawienia argumentów, wskazujących na okoliczność, iż nie przeprowadzono wartościowania stanowiska zgodnie z obowiązującymi przepisami; 5) błędną akceptację rażącego naruszenia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. przez Dyrektora Izby Celnej w [...] poprzez brak wskazania w sentencji decyzji przepisów, w oparciu o które organ wydał rozstrzygnięcie, w szczególności poprzez brak wskazania podstawy prawnej, w oparciu o którą organ wydał rozstrzygnięcie po trzech latach postępowania, wadliwe sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, braku wskazania konkretnych argumentów oraz dowodów, z których w sposób niebudzący wątpliwości wynikałoby, w oparciu o co oraz jak zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne zakończone dokonaniem oceny dowodów zgromadzonych i przeprowadzonych w sprawie; 6) naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 114 ust. 1 i 2 ustawy o Służbie Celnej poprzez nieuwzględnienie przy określaniu proponowanego stanowiska reguł określonych w Zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisów i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych i pominięcie kryteriów doświadczenia zawodowego, znajomości języków obcych oraz wykształcenia (§ 1 ust. 2 w zw. z § 2 Zarządzenia nr 43); 7) naruszenie art. 222 ust. 3 w zw. z art. 113 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych poprzez zaniechanie przeprowadzenia rekrutacji wewnętrznej mimo, że przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej nakazuje stosowanie przepisów rozdziału 8 ustawy, a co za tym idzie także przepisów wykonawczych do art. 113 regulujących procedurę rekrutacji wewnętrznej. W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Szefa Służby Celnej oraz o poprzedzającej jej decyzji Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. W uzasadnieniu skargi podniósł, że podstawa prawna decyzji administracyjnej musi być powołana dokładnie, tj. ze wskazaniem mających zastosowanie w sprawie przepisów zarówno prawa formalnego, jak i materialnego, wraz z powołaniem źródeł jego publikacji. W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną decyzji wskazano natomiast jedynie art. 222 ust. 3 i 4 w zw. z art. 104 K.p.a., który stanowi jedynie formalną podstawę do wydania decyzji jako takiej, nie wskazuje natomiast podstaw materialnych, jakie w sprawie niniejszej przesądziły o wydaniu takiej, a nie innej decyzji. W ocenie skarżącego propozycja złożona przez Dyrektora Izby Celnej w trybie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej (art. 113 ust. 2 ustawy). Odwołanie do przepisów rozdziału 8 ustawy wskazuje bowiem jednoznacznie, że ustawodawca zagwarantował funkcjonariuszom celnym, iż proces transformacji stanowisk będzie prowadzony według powszechnie obowiązujących i transparentnych reguł ustalonych w ustawie a nie będzie stanowił akcji dowolnego wyznaczania stanowisk przez Dyrektorów Izb Celnych według ich własnego uznania. Ze względu natomiast na to, że Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przeprowadził rekrutacji wewnętrznej na podstawie przepisów rozdziału 8, propozycja stanowiska narusza wprost przepis art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej. Ponadto, w procedurze rekrutacji wewnętrznej powinny być brane pod uwagę kryteria wykształcenia i kwalifikacji zawodowych. Posiadane przez skarżącego kwalifikacje odpowiadają natomiast wymogom przewidzianym dla stanowisk eksperckich. Skarżący zaznaczył jednocześnie, że obowiązkiem każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnienie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie zostały natomiast spełnione powyższe wymogi. Dyrektor Izby Celnej w [...] nie przedstawił bowiem argumentacji prawnej, która stanowiła podstawę wydania decyzji, a Szef Służby Celnej zaakceptował takowe uzasadnienie i sam również nie wzbogacił swojego uzasadnienia o pożądane elementy. W efekcie powyższych uchybień w oparciu o treść zaskarżonej decyzji nie sposób jest w istocie ustalić, jakie kryteria wpłynęły na wskazanie stanowiska pracy skarżącego i czy w ogóle jakiekolwiek czynności w tym kierunku były podejmowane. Skarżący zarzucił ponadto, iż nie brał aktywnego udziału w postępowaniu i to nie tylko poprzez brak powiadomienia go o wszczęciu postępowania przez Dyrektora Izby Celnej w [...] i przez brak czynności końcowego zaznajomienia z aktami, ale również przez brak zapoznania go w ogóle z czynnościami związanymi z jego mianowaniem (nie brał udziału w rekrutacji wewnętrznej, gdyż takowej nie było). W konkluzji stwierdził, iż organ nie przeprowadził konkretnych oraz rzeczowych czynności celem przeprowadzenia wartościowania i ustalania, jakie stanowisko winien zajmować na podstawie materiału dowodowego i przeprowadzonej rekrutacji wewnętrznej. Szef Służby Celnej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całej rozciągłości stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu braku czynnego udziału strony w postępowaniu organ dodatkowo zauważył, iż wprawdzie skarżący nie został powiadomiony przez organ I instancji o możliwości wypowiedzenia się w sprawie, to jednak na etapie postępowania odwoławczego poinformowany o przysługującym mu uprawnieniu nie skorzystał z takiej możliwości. Ponadto w sytuacji, gdy w procesie transformacji stosunków służbowych do nowej pragmatyki służbowej rekrutacja wewnętrzna nie miała zastosowania, twierdzenie skarżącego, że nie mógł brać czynnego udziału w postępowaniu albowiem nie brał udziału w rekrutacji wewnętrznej (której jak sam przyznaje nie było), jest rzeczą niezrozumiałą. Twierdzenia skarżącego, że nie został zapoznany z czynnościami związanymi z mianowaniem są natomiast nieprawdziwe. Zaproponowanie skarżącemu warunków służby w propozycji, było bowiem poprzedzone wieloetapowym procesem opisu i wartościowania stanowisk w Izbie Celnej w [...], o czym skarżący wiedział i w którym to procesie mógł uczestniczyć, a świadczy o tym między innym podpis skarżącego na karcie opisu jego stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga W. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ustalającej W. Z. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby z dniem [...] stycznia 2011 r. złożonej przez Dyrektora Izby Celnej w [...]. Złożenie tej propozycji przez Dyrektora Izby Celnej w [...] było natomiast związane z wejściem w życie w dniu 30 października 2009 r. nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323). Zgodnie z art. 222 ust. 3 tej ustawy Dyrektor Izby Celnej w [...] był zobligowany w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r. przedstawić skarżącemu pisemną propozycję określającą miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Stąd przedstawiona W. Z. propozycja zawarta w piśmie z dnia [...] grudnia 2010 r., którą skarżący przyjął składając pisemne oświadczenie z datą [...] stycznia 2011 r. Zaproponowane i przyjęte warunki służby zostały następnie powtórzone we władczej formie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] w decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. Wydanie tej decyzji było zaś następstwem stanowiska wyrażonego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego na tle wykładni art. 222 ust. 3 ustawy, że konsekwencją przyjęcia przez funkcjonariusza celnego propozycji warunków służby złożonej w trybie art. 222 ust. 3 o Służbie Celnej powinno być decyzyjne określenie nowych warunków pełnienia służby (vide: postanowienie NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1881/11 opubl. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy w tym miejscu przypomnieć, że ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej, która weszła w życie w dniu 30 października 2009 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, miała na celu m. in. uporządkowanie obszaru w zakresie stanowisk i stopni służbowych funkcjonariuszy celnych. Przepisy przejściowe tej ustawy miały natomiast zapewnić płynną i transparentną zmianę dotychczasowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych w stosunki kreowane tą ustawą. Przepisy art. 222 i art. 223 ustawy o Służbie Celnej, które zawarte zostały w rozdziale "Przepisy przejściowe", miały natomiast pełnić rolę dostosowawczą. Ich zadaniem było przeniesienie dotychczasowych stanów dotyczących poszczególnych funkcjonariuszy celnych pod odmienne od dotychczasowych uregulowania nowej ustawy. W art. 222 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej wyrażona została reguła, że celnicy pełniący służbę w dniu wejścia w życie nowej ustawy stają się funkcjonariuszami w rozumieniu nowej ustawy. Przepis ten jest przepisem nadrzędnym w tej części ustawy, zaś dalsze przepisy są jego konsekwencją i mają na celu ukształtowanie treści nowych stosunków służbowych funkcjonariuszy celnych. W art. 222 ust. 3 ww. ustawy zakreślono termin do dnia 31 grudnia 2010 r. na przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji określających, zgodnie z przepisami rozdziału 8 i 10 ustawy, miejsce pełnienia służby, stanowisko i uposażenie. Intencją ustawodawcy było zatem dostosowanie zastanego stanu rzeczy odnośnie warunków pełnienia służby, w tym stanowisk służbowych funkcjonariuszy, do nowej regulacji prawnej. Punktem odniesienia musiał być zatem dotychczasowy stan prawny oraz stosunki prawne ukształtowane na jego podstawie, trwające w momencie wejścia życie przepisów nowej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej. Przedstawienie funkcjonariuszom celnym propozycji nowych stanowisk służbowych określonych w rozporządzeniu Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. w sprawie stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych, trybu awansowania oraz dokonywania zmian na stanowiskach służbowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 87, poz. 559) musiało zatem zostać dokonane z odniesieniem do stanowisk służbowych dotychczas zajmowanych przez tych funkcjonariuszy pod rządami ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Nieuzasadnione są w związku z tym zarzuty skarżącego, że propozycja składana funkcjonariuszom na podstawie art. 222 ust. 3 ustawy o Służbie Celnej powinna uwzględniać zasady przewidziane dla awansu na stanowisko służbowe oraz rekrutacji wewnętrznej. Należy zgodzić się z organem, że skoro zgodnie z wolą ustawodawcy do 31 grudnia 2010 r. w sprawach związanych z uposażeniem zasadniczym i stanowiskami służbowymi funkcjonariuszy celnych zastosowanie miały przepisy dotychczasowe i jednocześnie w terminie do 31 grudnia 2010 r. kierownik urzędu zobowiązany został do przedłożenia propozycji warunków służby, to wolą ustawodawcy nie było przeprowadzenie rekrutacji wewnętrznej obejmującej przeszło 14 000 stanowisk, ponieważ jak wynika z powyższych terminów ustawodawca nie przewidział ram czasowych potrzebnych do przeprowadzenia tego procesu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest zaś uregulowanie zawarte w § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 18 maja 2010 r. zawierające zasadę, że rekrutacja wewnętrzna poprzedza awans, zaś aby móc awansować w ramach tej samej kategorii stanowisk służbowych należy spełnić warunek w postaci odbycia służby przez okres co najmniej roku na dotychczasowym stanowisku z tej samej kategorii. Z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie zatem wynika, że rekrutacja wewnętrzna ma zastosowanie tylko w przypadku awansu, zaś w procesie transformacji stosunków służbowych wolą ustawodawcy nie było awansowanie lecz dostosowanie dotychczasowych stanowisk do nowej nomenklatury stanowisk po uprzednim ich opisie i zwartościowaniu. Jak wyjaśnił Szef Służby Celnej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wartościowanie stanowisk służbowych dla potrzeb określenia funkcjonariuszom nowych warunków pełnienia służby zostało przeprowadzone według kryteriów określonych w Zarządzeniu nr 43 Ministra Finansów z dnia 18 października 2010 r. w sprawie zasad dokonywania opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych (Dz. Urz. MF z 2010 r. Nr 12, poz. 52) i oparte było na wartości wykonywanego zadania na danym stanowisku, a nie na statusie osoby wykonującej to zadanie (jej wykształceniu, kwalifikacjach). Nad zapewnieniem prawidłowości i jednolitości przebiegu procesu wartościowania stanowisk w poszczególnych komórkach organizacyjnych Izby Celnej w [...] czuwał natomiast zespół do spraw opisu i wartościowania stanowisk służbowych funkcjonariuszy celnych w Izbie Celnej w [...] powołany decyzją nr [...] Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] października 2010 r. Nad prawidłowością działania lokalnych zespołów do spraw opisu i wartościowania powołanych w izbach celnych i urzędach celnych oraz nad jednolitością i prawidłowością sporządzanych opisów i wartościowania stanowisk w całej administracji celnej czuwał z kolei Zespół centralny powołany przez Szefa Służby Celnej decyzją nr [...] z dnia [...] października 2010 r. Z dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy oraz w aktach osobowych skarżącego nie wynika, aby skarżący po dokonanym procesie opisu i wartościowania zajmowanego przez niego stanowiska służbowego i zapoznaniu go z tym opisem, zgłosił jakiekolwiek uwagi lub zastrzeżenia do zespołu działającego w Izbie Celnej w [...], lub też do Zespołu centralnego powołanego przez Szefa Służby Celnej. Powyższe wskazuje zatem, że skarżący zaakceptował otrzymaną kartę opisu i wartości stanowiska służbowego określającą stanowisko specjalisty Służby Celnej, co potwierdził własnoręcznym podpisem na karcie opisu znajdującej się w jego aktach osobowych. Należy przy tym zwrócić uwagę, że skarżący zajmował pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o Służbie Celnej stanowisko [...], na którym zakres zadań i obowiązków był w zasadzie taki sam, jak na obecnie zajmowanym przez niego stanowisku specjalisty Służby Celnej. Odnosząc się natomiast do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania administracyjnego należy przypomnieć, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla decyzję w całości lub części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem warunkiem uwzględnienia skargi z tego powodu przez Sąd jest ustalenie, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne. W ocenie Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy ponownie przypomnieć, że wydanie przez Dyrektora Izby Celnej w [...] decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. ustalającej W. Z. z dniem [...] stycznia 2011 r. warunki służby było następstwem przyjęcia wcześniej przez tego funkcjonariusza pisemnej propozycji z dnia [...] grudnia 2010 r. określającej warunki służby i było powieleniem w tej decyzji treści wcześniejszej propozycji. Dyrektor Izby Celnej w [...] przed wydaniem tej decyzji nie prowadził zatem żadnego postępowania w sprawie odnośnie ustalenia skarżącemu warunków pełnienia służby, lecz oparł się w całości na dokumencie znanym już wcześniej skarżącemu. Skarżący podnosząc zarzut pozbawienia go czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, nie przedstawił jakichkolwiek argumentów wskazujących na to, że powyższe uchybienie ze strony organu mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na etapie postępowania przed organem II instancji skarżący został natomiast pouczony o przysługujących mu uprawnieniach w toku tego postępowania, jednak nie skorzystał z przysługującego mu uprawnienia i nie zgłosił żadnych wniosków ani dowodów w sprawie. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że zaskarżona decyzja Szefa Służby Celnej oraz utrzymana nią w mocy decyzja Dyrektora Izby Celnej w [...], odpowiadają prawu. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.