I SA/Wa 3009/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: WSA Magdalena Durzyńska WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 marca 2015 r. sprawy ze skargi W. T., R. T., S. T., R. P., S. V., V. F. i A. T. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących W. T., R. T., S. T., R. P., S. V., V. F. i A. T. solidarnie kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W. T., R. T., S. T., R. P., S. V., V. F., A. T. złożyli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...], która to decyzja uchylała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011r. nr [...] stwierdzając, że: 1) parcele katastralne pb nr [...] oraz pgr nr [...] część objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym Iwh [...], następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...] położone w [...] , gm. [...], pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]", w granicach odpowiadających części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] położonej w [...], objętej księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, 2) parcele katastralne pgr nr nr [...] część, [...] część objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym lwh [...], następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...] położone w [...] , gm. [...] pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]" w granicach odpowiadających częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...] , objętych księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. oraz A. T. wnioskiem z dnia 6 września 2006 r., wystąpili do Wojewody [...] o wydanie decyzji - w trybie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) [dalej jako: rozporządzenie o wykonaniu dekretu PKWN] - stwierdzającej, że zabudowana nieruchomość, położona w [...], gm. [...], przy ul. [...], składająca się z dawnych parcel katastralnych pb nr [...] oraz pgr nr [...][...] cz. w granicach odpowiadających w 2006 r., działce ewidencyjnej nr [...], stanowiącej przed przejęciem na rzecz Skarbu Państwa własność J. T., nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r., Nr 3, poz. 13 ze zm.) [dalej jako: "dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej"]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], orzekł w punkcie 1, że parcele pb nr [...] oraz pgr nr [...] cz., objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym Iwh [...], następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...], położone w [...], gm. [...], pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]", w granicach odpowiadających części aktualnej działki ewidencyjnej [...], położonej w [...], objętej księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Ponadto w punkcie 2 powyższej decyzji Wojewoda stwierdził, że parcele katastralne pgr nr [...], objęte dawnym zaginionym wykazem hipotecznym [...], następnie ujawnione w urządzonym dla niego zbiorze dokumentów [...], położone w [...], gm. [...], pochodzące z nieruchomości ziemskiej "[...]", w granicach odpowiadających częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...], objętych księgą wieczystą [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych - podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W dniu 1 czerwca 2011 r., odwołanie od decyzji Wojewody [...] złożył Skarb Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...], wnosząc o uchylenie decyzji w części dotyczącej uzasadnienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W dniu 6 czerwca 2011 r., odwołanie od części decyzji Wojewody [...] (w zakresie punktu 2) złożyli: W. T., A. V/, A. T., R. P., S. T. oraz R. T. - wnosząc o utrzymanie w mocy ww. decyzji Wojewody [...] w zakresie pkt 1 oraz o zmianę zaskarżonej decyzji w części, tj. w zakresie pkt 2 i stwierdzenie, że parcele: pgr nr [...] cz., [...] cz., a także [...] cz., w granicach odpowiadających częściom aktualnych działek ewidencyjnych nr: [...] oraz [...] - nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...] uchylił decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] maja 2011r. nr [...]. Organ wskazał, że zgodnie ze zgromadzonym materiałem dowodowym parcela nr [...] nie została ujęta w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1947 r., nr [...] , jako parcela przejęta na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Ponadto, Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] wnosił w dniu [...] stycznia 1947 r. do Sądu Okręgowego Wydział Hipoteczny w [...] o wydanie uchwały wydzielającej i odpisującej z majętności "[...]", objętej zniszczonym wykazem hipotecznym L. [...] enumeratywnie wymienionych wielu parcel, w tym: [...]. W wykazie powyższym nie figuruje parcela [...] - jako przejęta na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Zgodnie z uchwałą Sądu w [...] z dnia 22 lutego 1947 r., sygn. [...], odmówiono sądowego utworzenia działki z parceli gruntowej nr [...], z uwagi na nie objęcie jej ww. zaświadczeniem Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1947 r., dotyczącym wykazu parcel przejętych na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej na realizację celów reformy rolnej. Przedstawione argumenty dowodzą, że parcela nr [...] mogła nie zostać przejęta na realizację celów reformy rolnej. Organ podniósł, że w decyzji pierwszo-instancyjnej pominięto materiał dowodowy wskazujący na możliwość przejęcia m. in. parceli gruntowej nr [...] na podstawie dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa (dalej jako: "dekret o przejęciu niektórych lasów"). W szczególności, w piśmie Dyrekcji Lasów Państwowych Okręgu [...] do Prokuratorii Generalnej z dnia [...] marca 1948 r. wskazano, że: na mocy przepisów dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa - Lasów Państwowych bezpośrednio po ucieczce okupanta, przeszedł na własność Skarbu Państwa z mocy samego prawa majątek leśny "[...]", była własność J. T. Wraz z lasami i gruntami leśnymi o powierzchni [...] ha podzielonymi na Leśnictwa [...], na podstawie art. 1 ust. 2 b) i d) dekretu PKWN o przejęciu niektórych lasów, przeszły na własność Skarbu Państwa między innymi również grunty deputatowe administracji i straży leśnej (zabudowanie, urządzenie techniczne, transportowe i komunikacyjne) i to niezależnie od miejsca swego położenia. Organ wskazał, że ponieważ sadyba mieszkalno-ogrodowa była od kilkudziesięciu lat bez przerwy deputatową osadą służbową każdorazowego administratora "[...]", przeto na mocy przepisów powołanego dekretu przeszła na własność Skarbu Państwa-Lasów Państwowych i od chwili ustąpienia okupanta mieści się w niej Urząd Nadleśnictwa Państwowego w [...] oraz służbowa osada mieszkalna każdorazowego Nadleśniczego Lasów Państwowych. Następnie, we wniosku J. T, z marca 1948 r. o przywrócenie posiadania wskazano, że budynek (Nadleśnictwa) był otoczony lasami, więc zdaniem organu odwoławczego nieruchomość spełniała przesłanki określone w art. 1 ust. 2 dekretu o przejęciu niektórych lasów, gdyż "niewątpliwie wchodziła w skład gospodarstwa leśnego". Organ podnosił, że nie wyjaśniono również kwestii zmiany numeracji parceli [...] na nr [...]. Zgodnie z planem rozparcelowanego majątku prywatnego [...], sporządzonego w okresie marzec-lipiec 1945 r. i skopiowanego ze szkiców, wykonanych przez mierniczych: A. T. i L. G. w czerwcu 1946r. - parcela wskazywana przez organ pierwszej instancji - jako grunt o nr [...] - miała przypisany nr [...] o powierzchni [...] ha. Powyższa parcela nr [...] nie została również ujęta w zaświadczeniu Wojewódzkiego Urzędu Ziemskiego w [...] z dnia [...] stycznia 1947 r., jako parcela przejęta na rzecz Skarbu Państwa na realizację celów reformy rolnej. Ponadto, Wojewódzki Urząd Ziemski w [...] nie wnosił w dniu [...] stycznia 1947 r. do Sądu Okręgowego Wydział Hipoteczny w [...] o wydanie uchwały wydzielającej i odpisującej z majętności "[...]", parceli nr [...]. Tym niemniej, w uchwale Sądu w [...] z dnia 22 lutego 1947 r., "celem uwidocznienia, że z nieruchomości nie dających się oznaczyć katastralnie, położonych w gminie katastralnej Sucha (...) stanowiących własność Skarbu Państwa" w wyniku dokonania parcelacji wydzielono m. in. działkę nr [...]. Powyższe wskazuje w ocenie organu, że parcela nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, przy czym nie wiadomo na podstawie jakiego tytułu prawnego weszła w skład własności Skarbu Państwa. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazywał, że niezależnie od wskazanych uchybień decyzji wydanej w pierwszej instancji, wyjaśnienia z wnioskodawcą wymaga kwestia parceli nr [...], która zgodnie z rejestrem parcelowym Gromady [...] z 1948r. stanowiła grunty "inne wolne od podatku" o powierzchni [...] ha. Z dokumentacji geodezyjnej do celów prawnych sporządzonej przez geodetę uprawnionego inż. J. Z. dnia 23 lutego 2010 r. wynika, że powyższa parcela stanowiła długi, wąski pasek gruntu, przebiegający pomiędzy innymi parcelami, które zostały wskazane we wniosku stron z dnia 8 września 2006 r. o wydanie decyzji dotyczącej niepodpadania określonych parcel pod przepisy dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Pomimo, że powyższa parcela nie została wskazana wprost w żądaniu wnioskodawców, to odnosi się do niej uzasadnienie powyższego wniosku. Do parceli powyższej odnosi się również odwołanie od decyzji Wojewody [...] z dnia 16 maja 2011 r., złożone przez W. T., R. T., S. T., R. P., A. V. oraz A. T. Organ odwoławczy wskazał, że rozpatrując ponownie odwołanie strony postępowania, organ pierwszej instancji uzupełni ujawnione braki w postępowaniu dowodowym. W. T., R. T., S. T., R. P., S. V., V. F., A. T. złożyli skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) uchylającą decyzję Wojewody [...] z dnia [...]lipca 2008 r. (nr [...]) w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucali: naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, p. 132 z zm.) w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 10, poz. 51) poprzez ich brak zastosowania i nierozpatrzenie przez organ II instancji wniosku o stwierdzenie niepodpadania spornych - zabudowanych parcel pod działanie dekretu o reformie rolnej w dniu dzień 13 września 1944 roku pomimo spełniania się przesłanek do rozstrzygnięcia sprawy; naruszenie art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów (Dz.U. z 1944r., nr 15, poz. 82) w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez stwierdzenie przez organ II instancji, iż sporne nieruchomości podlegały pod działanie powołanego dekretu pomimo braku stosownego wniosku strony w tym zakresie ; naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e) w zw. z art. 1 ust. 2 dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945r., nr 3, p. 132 z zm.) poprzez odmowę stwierdzenia przez organ II instancji o niepodpadaniu pod działanie tej normy objętych wnioskiem parcel, pomimo, iż organ ustalił, iż podpadały one pod działanie innego dekretu, a to art. 1 dekretu PKWN z dnia 12 grudnia 1944 roku o przejęciu niektórych lasów, podczas gdy oczywistym jest iż parcela może podpadać pod działanie tylko jednego z powołanych aktów prawnych; Skarżący zarzucali również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: 1. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zawarcia w decyzji uzasadnienia prawnego i faktycznego w kwestii uchylenia decyzji organu I instancji w zakresie rozstrzygnięcia co do parcel [...] część, a co czyni niemożliwym ustosunkowanie się stron do podjętego rozstrzygnięcia, skoro nie jest wiadomym na jakiej podstawie i z jakiej przyczyny decyzja została uchylona, a tym samym utrata przez stronę możności sensownej obrony swoich praw w postępowaniu przed sądem administracyjnym; 2. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. i § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945r. poprzez ich brak zastosowania w sprawie i orzeczenie także w stosunku do parceli [...] nr [...] przez niewłaściwy organ (II instancji) i dodatkowo bez stosownego wniosku strony decyzji administracyjnej i pozbawienie tym samym strony prawa do wniesienia odwołania; 3. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, tj. uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji - Wojewodzie [...] do ponownego rozpatrzenia, podczas gdy nie została spełniona przesłanka stosowania tego przepisu, tj. sprawa nie wymagała uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, albowiem nie istnieje konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie; 4. naruszenie art. 136 k.p.a. poprzez brak jego zastosowania i nie przeprowadzenie dodatkowego postępowania z urzędu w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, skoro zatem organ II instancji powziął wątpliwości co do kompletności materiału dowodowego to należało w miejsce zastosowanej przez organ II instancji automatycznej kasacji decyzji Wojewody [...] przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe; 5. naruszeniem art. 7 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie całościowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności poprzez nieuwzględnienie okoliczności, że będąc przedmiotem wniosku parcele położone były w mieście [...] (obecnie [...]), zabudowane budynkiem o charakterze mieszkalnym, otoczonym ogrodzeniem i nie nadające się ani też nie zostały wykorzystane z celami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Mając powyższe na uwadze skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w całości i o zasądzenie od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Skarżący wnosili również na zasadzie art. 106 § 3 p.p.s.a. o uzupełniające dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z następujących dokumentów: protokołu z konferencji odbytej w dniu [...] kwietnia 1948 w [...] w sprawie ostatecznego wykonania planu rozdysponowania resztówki [...], pisma Ministerstwa Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia [...] października 1948r., nr [...] w sprawie zakończenia akcji z wykonania "[...]" o rozgraniczeniu kompetencji Min.R. i R.R. i Min. Leśnictwa - skierowanej do wszystkich Urzędów Wojewódzkich, pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].XI.1948r., nr [...] do Starostwa Powiatowego w [...], pisma Urzędu Wojewódzkiego w [...] z dnia [...].II.1949r., nr [...] do Starostwa Powiatowego w [...] z którego wynika, że o objęte protokołami uzgodnień grunty na konferencjach odbytych w poszczególnych Starostwach, Dyrekcja Lasów Państwowych Okręgu [...] wystąpić z odpowiednim wnioskiem do właściwego Starostwa o wydzielenie tych gruntów w trybie art. 15 dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, sprzeciwu Urzędu Miejskiego w [...] przeciw rozdziałowi resztówki [...] z dnia [...] kwietnia 1948 roku. Na okoliczność, że przedmiotowa nieruchomość została przejęta z naruszeniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz, że nie zrealizowane zostały cele dekretu przewidziane w art. 1 ust. 2 tegoż dekretu. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie z dnia 6 marca 2015r. Sąd oddalił wnioski dowodowe zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja została podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należało wskazać, że sposób wydawania przez organ administracji decyzji w postępowaniu odwoławczym reguluje przepis art. 138 § 1 k.p.a. Określa on sposoby zakończenia postępowania odwoławczego po ustaleniu, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione przez odwołującego się w terminie. Wówczas organ odwoławczy może utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji (art.138 § 1 pkt 1 k.p.a.) albo uchylić tę decyzję i bądź merytorycznie rozstrzygnąć sprawę, bądź wydać jedno z dwóch rozstrzygnięć procesowych: umorzyć postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym w dniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Sąd administracyjny w ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ocenia, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaszła konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, a wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Obecna konstrukcja prawna decyzji kasacyjnej opiera się na dwóch kumulatywnych przesłankach, a mianowicie: wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksowych lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, oraz uznaniu przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wobec tego samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. Chodzi więc o sytuacje, gdy zasada dwuinstancyjności postępowania wyłącza przeprowadzenie w tym zakresie uzupełniającego postępowania dowodowego, gdyż jego zakres wskazuje, że w swej istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić postępowanie wyjaśniające odnośnie kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji. To zaś oznaczałoby, że sprawa byłaby rozstrzygana de facto w jednej instancji, a więc strona nie mogłaby kwestionować wyników postępowania wyjaśniającego w drodze odwołania. Organ odwoławczy, który z istoty rzeczy nie przeprowadza własnego, odrębnego postępowania dowodowego, za to może wyciągać z zebranego przez organ pierwszej instancji materiału zupełnie inne wnioski niż organ pierwszej instancji, zastępowałby w praktyce ten organ, pozbawiając stronę prawa podważania tych ustaleń w drodze zwyczajnego środka prawnego (zob. też W. Chróścielewski "Zmiany w zakresie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego i prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które weszły w życie w 2011 r.", opubl. ZNSA rok VII nr 4 (37)/2011, str. 19). Odnotować również warto, że w uzasadnieniu projektu nowelizacji przepisu art. 138 § 2 k.p.a. wskazano m.in. że zmierza ona do większego skrępowania organu odwoławczego w podejmowaniu decyzji kasacyjnej, zawężając możliwość podjęcia decyzji kasacyjnej w stopniu maksymalnym. Ogranicza ją bowiem do sytuacji, w której rozpatrzenie i rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy byłoby nie do pogodzenia z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Nowelizacja ta oparta zatem została na kryterium nienaruszalności zasady dwuinstancyjności. Tak więc art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ drugiej instancji, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Wpływ na podjęcie decyzji kasacyjnej ma treść art. 136 k.p.a., określającego granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Wracając do sprawy będącej przedmiotem rozpoznania, nie jest wiadomym jakie uzupełniające postępowanie dowodowe miałby przeprowadzić organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy dokonał, bowiem w istocie odmiennej oceny prawnej ale to samo w sobie nie uzasadnia zastosowania normy kasacyjnej, stanowiącej wyjątek od reguły. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zgadzając się merytorycznie z rozstrzygnięciem Wojewody Małopolskiego ograniczył się do stwierdzenia, że organ ten winien uzupełnić braki w postępowaniu dowodowym. Jakie to są braki, tak naprawdę nie wiadomo bowiem uzasadnienie decyzji organu odwoławczego zawiera polemikę z wykładnią przepisów przyjętą przez organ pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazywał, że Wojewoda [...] nie wyjaśnił kwestii przejęcia na rzecz Skarbu Państwa parceli nr [...]. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie wskazuje jednak jakie jeszcze czynności zmierzające do uzupełnienia materiału dowodowego miałby przeprowadzić organ pierwszej instancji. Podobnie jest w dalszych rozważaniach organu dotyczących zamiany numeracji parceli [...] na nr [...]. Minister podnosi, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wskazuje, że parcela nr [...] stanowiła własność Skarbu Państwa, przy czym nie wiadomo na podstawie jakiego tytułu prawnego weszła w skład własności Skarbu Państwa. Nie wiadomo też, w jakim zakresie organ pierwszej instancji ma przeprowadzić postępowanie dowodowe na tą okoliczność, bo organ odwoławczy nic na ten temat nie napisał. Organ odwoławczy wskazał, że wyjaśnienia wymaga kwestia parceli nr [...], która stanowiła długi, wąski pasek gruntu, przebiegający pomiędzy innymi parcelami, które zostały wskazane we wniosku stron z dnia 8 września 2006r. Przy czym organ znów nie wskazuje, w jaki sposób organ pierwszej instancji ma wyjaśnić kwestie ww. parceli, jakie dowody przeprowadzić. Ponadto, parcela nr [...], nie była objęta wnioskiem więc organ pierwszej instancji nie rozstrzygał w przedmiocie ww. parceli. Nie toczyła się bowiem, w tym postępowaniu, przed Wojewodą [...] sprawa w stosunku do ww. parceli (art.61 § 1 k.p.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzje jedynie w całości, tym nie mniej decyzja Wojewody [...] składała się z dwóch punktów zawierających merytoryczne rozstrzygnięcia. Zarzuty organu odwoławczego dotyczyły w całości rozstrzygnięcia zawartego w punkcie drugim ww. decyzji. Natomiast Minister Rolnictwa I Rozwoju Wsi uchylając decyzję Wojewody [...] nie uzasadnił w żaden sposób jakie ma zarzuty do rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym tej decyzji (o ile takie ma). Przy czym, wprawdzie Skarb Państwa PGL Lasy Państwowe Nadleśnictwo [...] wniósł odwołanie w części dotyczącej uzasadnienie decyzji, tym nie mnie ww. odwołanie dotyczyło merytorycznie rozstrzygnięcia z punktu pierwszego zaskarżonej decyzji. Należy jednocześnie wskazać, że prawidłowo organ pierwszej instancji przyjął, że aktualne orzecznictwo sądowoadministracyjne (w tym m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt I OPS 2/06) przy prowadzeniu postępowań administracyjnych w trybie § 5 ww. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nakłada na organ administracyjny obowiązek zbadania czy dana nieruchomość jest nieruchomością ziemską o charakterze rolnym (w części bądź całości), a jeśli taką nie jest, czy w takim razie pozostawała w funkcjonalnej łączności z pozostałymi gruntami nieruchomości ziemskiej o charakterze rolnym. Pojęcie związku funkcjonalnego nie jest pojęciem prawnym, nie zostało ono zdefiniowane ani w omawianym dekrecie, ani w wydanym do niego akcie wykonawczym. Stosowana w większości wyroków sądów administracyjnych definicja związku funkcjonalnego to, związek funkcjonalny pomiędzy zespołem dworsko-parkowym (pałacowo-parkowym), a pozostałą częścią majątku ziemskiego posiadającego charakter rolny istniejący wówczas, gdy zespół dworsko-parkowy (pałacowo-parkowy) nie może funkcjonować bez majątku ziemskiego (o charakterze rolnym) i odwrotnie. Organ pierwszej instancji ustalił, że będące przedmiotem wniosku parcele katastralne pb nr [...] oraz pgr nr [...], część mieszczące się w granicach części aktualnych działek ewidencyjnych nr [...], znajdowały się przy ul. [...] w [...] (obecnie [...]), stanowiąc część majętności należącej do J. T. objętej lwh [...]. Parcele powyższe wchodziły w skład folwarku "[...]", który z kolei wchodził w skład majętności "[...]". Na parceli budowlanej [...] mieścił się budynek nadleśnictwa, budynek gospodarczy oraz drewniana szopa/stodoła. Budynek nadleśnictwa użytkowany był w części jako biura administracyjne nadleśnictwa, w pozostałej zaś części jako mieszkanie. Zamieszkiwany był przez J. P. - administratora majątku (administrator od folwarku, lasu i tartaku - jak zeznali świadkowie) oraz jego rodzinę (żonę i córkę). Organ podkreślił, że powyższe potwierdzają bezsprzecznie wszyscy zeznający w niniejszej sprawie. W budynku gospodarczym, J. P. utrzymywał dwa konie zaprzęgowe do bryczki, które według zeznań świadka służyły mu do wyjazdu na stację, do kościoła, na wyjazdy służbowe. Organ pierwszej instancji ustalił, że parcela katastralna pgr nr [...] stanowiła według rejestru parcelowego gromady [...] użytek rolny. Parcela ta znajdowała się w bezpośrednim otoczeniu powyższych budynków (mieszczących się na pb nr [...]). Po przeprowadzeniu parcelacji parcele te (tj. pb nr [...] i pgr nr [...]) zmieniły oznaczenie na działkę nr [...]. Parcela pgr nr [...] faktycznie stanowiła ogród, rosły tam róże, bez, "tam się nic nie uprawiało". Organ konkludował, że powyższe prowadzi do stwierdzenia, iż pgr nr [...] nie była wykorzystywana do produkcji rolnej a stanowiła przydomowy ogród kwiatowy. Zatem powyższe parcele katastralne [...] i pgr nr [...], objęte wnioskiem, nie zostały bezpośrednio po przejęciu przez Skarb Państwa przeznaczone na żaden z celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej. Przyjmując założenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (przez organ pierwszej instancji) parcela katastralna pb nr [...] oraz parcela katastralna pgr nr [...] część mieszczące się w granicach części aktualnej działki ewidencyjnej nr [...] pol., obecnie w [...] nie stanowiły nieruchomości ziemskiej w rozumieniu przepisów dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej – bowiem jak słusznie wskazał organ, nie służyły one działalności wytwórczej w rolnictwie w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej czy sadowniczej oraz nie były w jakikolwiek sposób funkcjonalnie powiązane z częścią rolną majątku ziemskiego "[...]". Fakt, iż na terenie parceli pb nr [...] znajdował się budynek gospodarczy i szopa/stodoła (stanowiąc część składową parceli) nie przesądza o charakterze ziemskim nieruchomości. Wykorzystanie budynku gospodarczego nie miało bowiem związku z prowadzeniem działalności rolniczej majątku ziemskiego "[...]". Ponadto, część majątku wykorzystywana do produkcji rolnej mogła prawidłowo funkcjonować bez części nieruchomości zabudowanej budynkiem nadleśnictwa (tj. parcela [...] i otaczającą ją pgr nr [...] cz.) i odwrotnie. Wojewoda [...] prawidłowo zatem przyjął, że budynek nadleśnictwa usytuowany na parceli [...] pełnił funkcję mieszkaniową (jak i częściowo administracyjną dóbr leśnych). Obie te funkcje: gospodarcza i mieszkaniowa są funkcjami rozdzielnymi, nie spełniającymi tych samych celów. Dlatego też trudno jest mówić o związku funkcjonalnym pomiędzy budynkiem nadleśnictwa i jego najbliższym otoczeniem (parcela pgr nr [...]) a pozostałą częścią gospodarczą majątku ziemskiego "[...]" nakazującym łączne ich przejęcie na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e omawianego dekretu. Na marginesie wywodów organu odwoławczego dotyczących parcelacji gruntowej, parceli [...] na podstawie dekretu z dnia 12 grudnia 1944r. o przejęciu niektórych lasów na własność Skarbu Państwa, należy wskazać, że gdyby istotnie dekret ten miał tu zastosowanie organ winien rozważyć kwestie bezprzedmiotowości postępowania i jego ewentualne umorzenie w tym zakresie (art. 105 § 1 k.p.a.). Wracając do meritum sprawy należy wskazać, że organ odwoławczy naruszył dyspozycję art. 138 § 2 k.p.a., co stanowiło wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji z dnia [...] sierpnia 2014r. Organ nie wykazał bowiem w jaki sposób postępowanie dowodowe ma być uzupełnione przez Wojewodę [...] i przede wszystkim nie wykazał, czy przeprowadzenie postępowania w tym zakresie przez organ odwoławczy naruszałby zasadę dwuinstancyjności. Przy uchylaniu decyzji administracyjnych organ odwoławczy nie może bowiem poprzestać na ogólnikach lecz zobowiązany jest w sposób klarowny i jasny wyjaśnić występowanie wskazanych przesłanek warunkujących uchylenie zaskarżonej decyzji. Przy ponowny rozpoznaniu sprawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi winien zatem zastosować się do wskazań Sądu i mieć na względzie to, że działa w pierwszym rzędzie jako organem merytorycznie rozstrzygający sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej, jest to jednak wyjątek od reguły. Przy kompletnym i spójnym materiale dowodowym zgromadzonym przez organ pierwszej instancji odmienna wykładnia przepisów nie stanowi w żadnym stopniu przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji. Twierdzenie, że zaskarżona decyzja narusza przepisy postępowania wyjaśniającego, jest konieczną, lecz niewystarczającą przesłanką wydania decyzji kasacyjnej. Mając powyższe na względzie Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. orzekł jak na wstępie. Rozstrzygnięcie o kosztach zostało oparte o treść art. 200 p.p.s.a.