II OSK 1880/15

Dnia 23 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 grudnia 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 985/14 w sprawie ze skargi M. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę M. J. na decyzję Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2014 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] września 2001 r., zmienioną następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. Starosta Wieluński zatwierdził projekt budowlany i udzielił B. i R. J. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działkach nr [...] w miejscowości D. ul. [...]. Podczas oględzin przeprowadzonych na ww. nieruchomości w dniu 26 czerwca 2012 r. organ nadzoru budowlanego stwierdził istnienie dwóch otworów okiennych w elewacji bocznej, nieuwzględnionych w zatwierdzonym projekcie budowlanym: jeden otwór w odległości 3,30 – 3,65 m, drugi w odległości 3,80 – 4,05 m od linii ogrodzenia z działką nr [...]. R. J. oświadczył, że otwory istniały w momencie zakończenia budowy, a obecną właścicielką nieruchomości jest M. J. Również L. B. oświadczyła, że ww. otwory okienne zostały wykonane w toku budowy. Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Wieluniu na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 K.p.a. nakazał M. J. wykonanie robót przy budynku mieszkalnym, zlokalizowanym na działkach nr [...] w miejscowości D., polegających na zamurowaniu dwóch otworów okiennych o wymiarach 0,80 x 1,50 m, znajdujących się w pomieszczeniu garażu, w terminie do dnia 31 maja 2014 r. Jak wskazał organ, otwory zostały wykonanie niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i naruszają § 12 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego – po rozpatrzeniu odwołania M. J. – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie w części dotyczącej określenia terminu wykonania nałożonego obowiązku i orzekł o nowym terminie – do dnia 30 października 2014 r., w pozostałej części utrzymał decyzję w mocy. Zdaniem organu odwoławczego, znajdujące się w garażu otwory okienne nie spełniają warunków, o których mowa w § 12 ust. 4 pkt 1 oraz § 226 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz obecnie obowiązującego § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co pociąga konieczność przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego i na co nie ma wpływu opinia rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. Skargę na powyższą decyzję złożyła M. J., podnosząc zarzuty naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., art. 50 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 i ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego oraz § 12 ust. 2 i 6 ww. rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. W odpowiedzi na skargę Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że realizując przedmiotową inwestycję inwestorzy dokonali zmiany w zatwierdzonym projekcie budowlanym i dopuścili się wykonania dwóch otworów okiennych w ścianie usytuowanej w odległości od granicy działki mniejszej niż wymaga tego przepis § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 15 ze zm.). Jak wynika z protokołu oględzin ściana budynku, w którym znajdują się dwa otwory okienne, nieuwzględnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym, znajduje się w odległości odpowiednio 3,30 – 3,65 m i 3,80 – 4,05 m od linii ogrodzenia z działką nr [...]. I chociaż podstawą do wszczęcia postępowania w trybie art. 51 Prawa budowlanego stało się naruszenie warunków pozwolenia na budowę, które zostały określone z uwzględnieniem przepisów obowiązujących w dacie jego wydania, to pod pojęciem "doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem" należy rozumieć "doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem aktualnie obowiązującym". Postępowanie prowadzone w ww. trybie nie ma charakteru kontroli i nie może w związku z tym odnosić się do nieaktualnego stanu prawnego. Jako postępowanie naprawcze, a więc zmierzające do przywrócenia porządku prawnego, winno opierać się na aktualnie obowiązujących przepisach prawa, w tym także w zakresie ładu przestrzennego. W konsekwencji tego na uwadze należało mieć przepisy obowiązujące w chwili wydania zaskarżonej decyzji, w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), a nie rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Sąd wskazał też, iż § 12 ust. 1 obecnie obowiązującego rozporządzenia odpowiada § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. Zarówno jednak w chwili realizacji inwestycji, jak i w dacie nakładania obowiązku zaskarżoną decyzją przepisy wymagały, aby ściana, w której znajdują się otwory okienne była odsunięta od granicy działki na odległość co najmniej 4 m. Odnosząc się do zarzutów nieuwzględnienia opinii rzeczoznawcy do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego, Sąd pierwszej instancji wskazał, że według niej odległość między budynkami jest dostateczna, jednak okoliczność ta nie mogła mieć żadnego wpływu na wynik sprawy. Usytuowanie ściany z otworami okiennymi bezspornie narusza przepis § 12 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia, co w ocenie Sądu jest dostateczną przesłanką wydania nakazu zamurowania otworów okiennych (okien) na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r., Sąd zauważył, że przepis ten odnosił się do odległości między budynkami w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, a taka sytuacja nie miała miejsca w sprawie. Podobnie za nieuzasadnione uznano wywody skargi dotyczące § 12 ust. 6 tego rozporządzenia. Odstępstwo przewidziane w tym przepisie odnosiło się wyłącznie do budynków zwróconych w stronę granicy ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych. Nadto, Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę na uchybienia przepisom postępowania, które nie miały jednak wpływu na wynik sprawy. Niniejsze postępowanie toczyło się pierwotnie w stosunku do R. J., a następnie wobec M. J. Z akt administracyjnych nie wynika, aby zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania, chociaż skarżącej został zapewniony udział w nim, o czym świadczy zawiadomienie z dnia 2 lipca 2014 r. Z przedstawionych wyżej przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. J., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego, tj. § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690) poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Sąd uznał, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie przepisy rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140). Wskazując na powyższy zarzut kasacji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że odległości pomiędzy spornym budynkiem (garażem) a budynkiem zlokalizowanym na działce sąsiedniej wynosi 9,5 m. Okoliczność tą ustalił i potwierdził rzeczoznawca do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych, a Sąd nie odmówił jej waloru wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Oceniając wniesioną w sprawie kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, za bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zastosowanie pierwszego z ww. rozporządzeń wynikało z tego, że w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 – 51 Prawa budowlanego zasadniczy obowiązek organu nadzoru budowlanego polega na rozstrzygnięciu o tym, co należy uczynić, aby określone roboty budowlane (obiekt budowlany), w przypadkach wskazanych w art. 50 Prawa budowlanego, doprowadzić do stanu zgodnego z obecnie obowiązującym prawem. Rozstrzygnięcie to organ nadzoru budowlanego wydaje w stosunku do inwestora, który na skutek różnych zdarzeń, znalazł się w sytuacji odbiegającej od typowego i prawidłowego toku realizowania zamierzenia inwestycyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy, inwestor realizował roboty budowlane w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę i w projekcie budowlanym, a przy tym naruszając warunki § 12 ww. rozporządzenia z 1994 r. Ponieważ naruszenie ww. normy odległościowej stanowiło jedyne stwierdzone uchybienie, zaś przepis obecnie obowiązującego § 12 ww. rozporządzenia z 2002 r. przewiduje analogiczne rozwiązanie do poprzedniego, to nie było podstaw do nakładania obowiązku sporządzania i przedstawiania projektu budowlanego zamiennego, ale wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. "Stan zgodności z prawem" został określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym, gdzie nie przewidziano ściany z otworami okiennymi, tak jak je zrealizowano. Doprowadzenie do stanu zakładanego w projekcie pozwoli z kolei na osiągnięcie celów postępowania naprawczego, tj. stanu zgodności obiektu z prawem, określonego w aktualnie obowiązujących przepisach prawa. Nie mógł również znaleźć zastosowania w sprawie § 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, bowiem przedmiot niniejszego postępowania stanowi obiekt budowlany określony w zatwierdzonym projekcie budowlanym inny aniżeli objęty powyższą normą prawną. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.