II OSK 1884/15

Dnia 28 marca 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 28 marca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Bd 967/14 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w S. na uchwałę Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 20 maja 2013 r. nr XXXIV/611/13 w przedmiocie programu ochrony środowiska przed hałasem 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego na rzecz A. S.A. z siedzibą w S. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z 9 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, po rozpoznaniu skargi A. S.A w S. (dalej jako "Spółka") stwierdził nieważność punktów 5, 6, 7, 8, 9.1 i 9.2 załącznika do uchwały Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z 20 maja 2013 r. nr XXXIV/611/13 w przedmiocie programu ochrony środowiska przed hałasem. Sąd I instancji zaznaczył przy tym, że stwierdzenie nieważności nastąpiło jedynie w zakresie w jakim punkty te odnoszą się do Spółki. W uzasadnieniu Sąd I instancji wyjaśnił, że zaskarżoną uchwałą organ przyjął na lata 2011-2015 program ochrony środowiska przed hałasem dla terenów poza aglomeracjami wzdłuż autostrady A-1 i linii kolejowych o obciążeniu ruchem większym od 30 000 pojazdów na rok na terenie województwa kujawsko–pomorskiego, których eksploatacja spowodowała negatywne oddziaływania akustyczne, tj. przekroczone zostały dopuszczalne poziomy hałasu. Skargę na powyższą uchwałę wniosła Spółka. Stwierdzając nieważność części zaskarżonej uchwały Sąd I instancji wskazał, że podstawą jej wydania były art. 84, art. 119 ust. 1, 2 i 2a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze. – dalej jako "p.o.ś"). Sąd I instancji podkreślił, ze uchwała ta jest aktem prawa miejscowego i może być zaskarżona na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz.U. z 2013 r., poz. 596). Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do cech aktów prawa miejscowego, do których zalicza się oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji, terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego, jego normatywny, a także generalny i abstrakcyjny charakter. Ponadto Sąd I instancji podkreślił, ze źródłem obowiązków określonych na podstawie art. 84 ust. 1 p.o.ś. są indywidualne akty administracyjne uwzględniające rozwiązania wynikające z programów i służące realizacji programu. W ocenie Sądu I instancji, treść programów ma znaczenie kierunkowe i nie konkretyzuje jeszcze uprawnień lub obowiązków podmiotów zewnętrznych. Dlatego wprowadzenie w zaskarżonej uchwale (we wskazanych punktach) przepisów odnoszących się bezpośrednio i wyłącznie do Spółki i zobowiązujących Spółkę do określonych, konkretnych działań, nie spełnia wymogu abstrakcyjności i generalnego charakteru normy prawa miejscowego. W ocenie Sądu I instancji, wskazanie strony skarżącej w uchwale narusza podstawowe zasady konstytucyjne. Sąd I instancji wyjaśnił, że Spółka jest aktualnie jednostką zarządzającą wskazanym w uchwale odcinkiem autostrady A1. Jest to wynikiem umowy koncesyjnej, która z różnych przyczyn może zostać rozwiązana, a to powodowałoby konieczność uchwalenia nowego programu w formie aktu prawa miejscowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ – Sejmik Województwa Kujawsko-Pomorskiego. W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie przepisów postępowania Po pierwsze, art. 147 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 718 - dalej jako "p.p.s.a.") przez jego zastosowanie w okolicznościach, które nie uprawniały do stwierdzenia nieważności części uchwały. Po drugie, "art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)" przez brak wskazania, jakie normy prawa materialnego zostały naruszone przez Sejmik Województwa i na czym to naruszenie polegało. Ponadto organ zarzucił naruszenie prawa materialnego. Po pierwsze, "art. 84 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 5 i 6" przez błędne przyjęcie, że uchwała Sejmiku Województwa nie mogła określać adresata normy prawnej w sposób skonkretyzowany i nie mogła wskazywać imiennie adresata obowiązku. Po drugie, "art. 89 ust. 1" przez błędne przyjęcie, że akt prawa miejscowego, stanowiony przez Sejmik Województwa nie może określać adresata normy prawnej w sposób skonkretyzowany, a wskazanie konkretnego adresata powoduje, że akt prawny traci swój generalny i abstrakcyjny charakter. Po trzecie, "art. 90 ust. 1" przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że skarżący był legitymowany do wniesienia skargi. W żadnym z opisanych wyżej zarzutów naruszenia prawa materialnego organ nie powołał aktu prawnego, którego naruszanie zarzuca. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do naruszenia art. 84 ust. 1 p.o.ś. Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi. W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o odrzucenie w całości skargi kasacyjnej, ewentualnie o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. W pierwszej kolejności należało odnieść się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną i najdalej idącego wniosku Spółki o odrzucenie skargi kasacyjnej. Wbrew zarzutom Spółki sformułowanym w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniesiony przez organ środek odwoławczy spełnia minimalne wymagania, jakie stawia się tego rodzaju pismu, chociaż znaczna część zarzutów została sformułowana nieprawidłowo. Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej należy po pierwsze wskazać, że na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 147 p.p.s.a. Zgodnie z treścią art. 147 § p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym (art. 147 § 2 p.p.s.a.). Przede wszystkim organ nie wskazał jednostki redakcyjnej przepisu, którego dotyczy zarzut. Ponadto, naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., a więc normy o charakterze wynikowym, która reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. Przepis ten nie może być więc rozpatrywany bez jego powiązania ze szczególnymi regulacjami określającymi podstawy stwierdzenia nieważności danej uchwały. W niniejszej sprawie przepisami takimi są art. 84, art. 119 ust. 1, 2 i 2a p.o.ś Organ bezpośrednio nie powiązał w ramach tej podstawy kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. z zarzutem naruszenia tych norm ustawy p.o.ś. Natomiast żeby zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. był zarzutem skutecznym należałoby wykazać, że Sąd I instancji stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi, co z kolei można ocenić dopiero po zbadaniu poprawności zastosowania w sprawie art. 84, art. 119 ust. 1, 2 i 2a p.o.ś. Po drugie, na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W zarzucie tym skarżący powołał jedynie jednostkę redakcyjną przepisu nie powołując ustawy, której zarzut ten dotyczy. Jednak z treści skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że zarzut ten odnosi się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zarzut ten, podobnie jak zarzut odnoszący się do naruszenia art. 147 p.p.s.a., dotyczy normy wynikowej. W tym znaczeniu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a nie mógł odnieść zamierzonego skutku bez powiązania go z konkretnymi przepisami prawa materialnego, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Przede wszystkim jednak norma ta nie była i nie mogła być stosowana przez Sąd I instancji, bowiem przepis ten dotyczy tylko tych przypadków uwzględnienia skargi, w których zaskarżone do Sądu I instancji zostały decyzje lub postanowienia. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi była uchwała Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego, którą to skargę Sąd I instancji uwzględnił stosując art. 147 § 1 p.p.s.a. Po trzecie, na uwzględnienie nie zasługiwały zarzuty naruszenia "art. 89 ust. 1 oraz art. 90 ust. 1". Zarówno w treści zarzutu, jak i w treści uzasadnienia skargi kasacyjnej organ nie wskazał konkretnych aktów prawnych, których naruszenia dopuścił się Sąd I instancji. Ponadto cytowane wyżej jednostki redakcyjne nie zostały ponownie powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, a więc uznać należało, że zarzuty te nie zostały w ogóle uzasadnione. Zarzuty skargi kasacyjnej muszą być sformułowane precyzyjnie i Naczelny Sąd Administracyjny nie może ich domniemywać. Po czwarte, jedynym, prawidłowo sformułowanym zarzutem naruszenia prawa materialnego jest zarzut naruszenia art. 84 ust. 1 p.o.ś. Formułując ten zarzut organ pominął nazwę ustawy, jednak z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że chodzi o ustawę p.o.ś. Zarzut ten nie został jednak uzasadniony i koncentruje się na charakterze zaskarżonej uchwały jako akcie generalnym i abstrakcyjnym. Z treści art. 84 ust. 1 p.o.ś. wynika natomiast, że w celu doprowadzenia do przestrzegania standardów jakości środowiska w przypadkach wskazanych ustawą lub przepisami szczególnymi, w drodze aktu prawa miejscowego, tworzone są programy, które są publikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przepis ten stanowi więc normę kompetencyjną do ustanowienia przez właściwy organ, w formie prawa miejscowego, programu mających na celu ograniczenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Nie ulega wątpliwości, że w tej sprawie tego rodzaju uchwała została wydana przez właściwy rzeczowo i miejscowo sejmik województwa. Powodem stwierdzenia przez Sąd I instancji nieważności zaskarżonej w tej sprawie uchwały była natomiast ocena, że tego rodzaju uchwała powinna być aktem abstrakcyjnym i generalnym, a wskazanie Spółki w uchwale narusza podstawowe zasady konstytucyjne. Środkiem podważenia tego rodzaju oceny nie może być zarzut naruszenia powołanego wyżej art. 84 ust. 1 p.o.ś. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.