II SA/Gl 1446/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2015 r. sprawy ze skargi H. W.-K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego oddala skargę. H. W.-K., zam. w T. przy ul. [...] (nazywana w dalszej części uzasadnienia również "skarżącą") pismem z dnia [...] r. wystąpiła do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. w sprawie zalewania jej nieruchomości przez wody opadowe spływające z terenu sąsiedniej działki położonej przy ul. [...] oznaczonej numerem ewidencyjnym 1. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wszczął postępowanie w sprawie. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny spornej nieruchomości. W ich trakcie ustalono, iż na nieruchomości 1 został wzniesiony budynek jednorodzinny na podstawie pozwolenia na budowę wydanego dnia [...] r. nr [...]przez Starostę [...] dla S. C.. Pozwolenie to zostało następnie zmienione decyzją Starosty [...] z dnia [...] r.nr [...]. Zmiany te dotyczyły zagospodarowania terenu polegającego na wyrównaniu poziomu działki zgodnie z poziomem południowo-wschodnim, zwiększeniu powierzchni wybrukowanej i zbliżeniu zbiornika na nieczystości do granicy nieruchomości. Decyzja nr [...] ostatecznie została usunięta z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 października 2009 r. sygn. II SA/Gl 350/09. Przyczyną był brak ustosunkowania się organów administracji publicznej do argumentów podnoszonych w ramach postępowania przez H. W.-K. oraz to, iż roboty ziemne na nieruchomości zostały wykonane przed dokonaniem zmiany pozwolenia na budowę. W związku z powyższym orzeczeniem Starosta [...] umorzył postępowanie w sprawie zmiany pozwolenia na budowę z dnia [...] r. nr [...], a Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wszczął dnia [...] r. postępowanie w sprawie doprowadzenia budowy zlokalizowanej na nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1 do stanu zgodnego z prawem. Dnia [...] r. zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości, której aktualną właścicielką jest M. B.. Ustalono w jej trakcie między innymi, iż poziom gruntu na nieruchomości został podniesiony oraz, że zwiększony został, w stosunku do pierwotnego pozwolenia na budowę, teren utwardzony. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia ekspertyzy hydrologicznej dotyczącej skutków podniesienia poziomu gruntu na nieruchomości 1 dla nieruchomości skarżącej. Jednakże [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na skutek złożonego zażalenia M. B., postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] uchylił skarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozstrzygnięcia organowi I instancji. Uznał, że przeprowadzenie takiego dowodu jest zbędne, a organ powinien ustalić dokładnie datę, kiedy roboty polegające na podniesieniu poziomu gruntu miały miejsce. W dalszej części postępowania PINB przesłuchał świadka, byłego kierownika budowy na działce o numerze 1. Oświadczył on, że roboty polegające na wyrównaniu poziomu nieruchomości i utwardzenie gruntu (ułożenie kostki brukowej) miały miejsce w [...] r. Dnia [...] r. została również przeprowadzona rozprawa administracyjna. W jej trakcie nie ustalono nowych okoliczności. Potwierdziły sie jednak te, iż roboty objęte zmianą pozwolenia na budowę wykonano w latach 2008/2009. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] PINB nakazał M. B. przedłożenie projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce o numerze ewidencyjnym 1 z uwzględnieniem dokonanych zmian w zakresie zagospodarowania terenu – w terminie do dnia [...] r. Jednocześnie Starosta [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił swą decyzje, pozwolenie na budowę, z dnia [...] r. nr [...] w związku z wszczęciem procedury legalizacyjnej. Pismem z dnia [...] r. inwestorka wniosła o wydłużenie tego terminu do dnia [...] r. Sam projekt budowlany zamienny został złożony dnia [...]r. W aktach sprawy znajduje się także opinia techniczna, sporządzona na wniosek skarżącej przez rzeczoznawcę budowlanego z dnia [...] r., z której wynika, iż zalewanie działki skarżącej jest wynikiem robót wykonanych na działce o numerze 1. Po zakończeniu postępowania wyjaśniającego PINB decyzją z dnia [...] r. nr [...] zatwierdził przedłożony projekt budowlany zamienny. Uznał, iż w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalne jest zalegalizowanie budowy. W szczególności dotyczy to przewidzianych w projekcie zagospodarowania działki zabezpieczeń przed zalewaniem wodami opadowymi nieruchomości skarżącej. Tą samą decyzją organ zobowiązał inwestorkę do uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu. Odwołanie od decyzji złożył reprezentujący H. W. K. adwokat P. G.. Zarzucił organowi administracji: - niezastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 51 ust. 5 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje nakaz rozbiórki w sytuacji nieprzedłożenia projektu budowlanego zamiennego. A zdaniem skarżącej opóźnienie w przedłożeniu projektu przez inwestorkę uzasadniało takie rozstrzygnięcie, - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 29 ustawy prawo wodne poprzez zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego naruszającego prawo, tj obejmującego budowlę ziemną oraz wybrukowany teren co powoduje zmianę naturalnego spływu wód, co zaś skutkuje zalewaniem nieruchomości skarżącej, - naruszenie art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie H. W.-K. o wpłynięciu do PINB w T. zaświadczenia o kwalifikacjach zawodowych autora projektu budowlanego zamiennego, - brak oznaczenia w decyzji stron postępowania, - brak uzasadnienia prawnego podjętego rozstrzygnięcia, - niewskazanie w decyzji okoliczności, na których oparł się organ podejmując rozstrzygnięcie, - nieodniesienie się w uzasadnieniu do argumentów skarżącej dotyczących realizacji "budowli ziemnej" czyli nasypu na działce o numerze 1, - niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał skarżoną decyzję w mocy. Uznał, że wszystkie zarzuty podniesione przez skarżącą odwołania są niezasadne. W ocenie organu II instancji PINB prawidłowo ocenił, że przedłożony projekt budowlany zamienny odpowiada przepisom prawa, a w szczególności uwzględnia problem zalewania wodami opadowymi nieruchomości sąsiednich. Skargę na decyzję organu II instancji do tutejszego Sądu złożyła H. W.-K. reprezentowana przez adwokata P. G.. Zarzuciła ona [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi nadzoru Budowlanego: - niezastosowanie art. 138 § 2 kodeksu postepowania administracyjnego w sytuacji, gdy w ocenie skarżącej, zaistniały przesłanki do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji. Polegać one mają na braku uzasadnienia prawnego rozstrzygnięcia, niewskazanie w uzasadnieniu dowodów będących podstawą rozstrzygnięcia oraz braku odniesienia się do argumentów skarżącej dotyczących realizacji "budowli ziemnej" czyli nasypu na działce o numerze 1, - naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dowolność ustaleń, - naruszenie art. 8-10 kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niezawiadomienie skarżącej, iż mgr inż. arch J. T. D. jest wpisany na listę architektów, w wyniku czego skarżąca została pozbawiona możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, - nieodniesienie się przez organ II instancji do wszystkich zarzutów odwołania, - naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 w związku z art. 35 ustawy Prawo budowlane w związku z § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. ze względu na to, iż działka o numerze 1 jeszcze przed realizacja przedsięwzięcia miała naturalne nachylenie, - naruszenie 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieorzeczenie nakazu rozbiórki gdy inwestorka dostarczyła z opóźnieniem projekt budowlany zamienny. W swej skardze H. W.-K. domaga się uchylenia decyzji organów I i II instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wedle norm prawem przewidzianych. Odpowiadając na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Na początku należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. W świetle § 2 wspomnianego przepisu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – w dalszej części uzasadnienia jako "P.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie bezsporne jest, iż część robót budowlanych wykonanych na nieruchomości położonej w T. przy ul. [...], obejmującej działkę o numerze ewidencyjnym 1 została nastąpiła w ramach istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwolenia na budowę. Zasadne było więc usunięcie z obrotu prawnego pozwolenia na budowę i wszczęcie procedury legalizacyjnej. W świetle art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) organ "w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian".. Jednocześnie zgodnie z art. 51 ust. 4 ustawy, "Po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie". W rozstrzyganej sprawie inwestorka M. B. przedłożyła projekt budowlany zamienny uwzględniające zmiany, które nastąpiły w stosunku do wydanego pozwolenia na budowę. Dotyczyły one głównie poniesienia poziomu gruntu i utwardzenia części powierzchni (ułożenia kostki brukowej). Za niezasadny należy uznać zarzut, iż projekt ten został złożony przez inwestorkę z opóźnieniem. Przede wszystkim informowała ona organ nadzoru budowlanego o tym fakcie. Samo opóźnienie nie było znaczne (17 dni) i na pewno nie uzasadniało orzeczenia rozbiórki. Z treści skargi wynika, iż główny zarzut H. W.-K. dotyczy braku uwzględnienia w skarżonej decyzji okoliczności podniesienie poziomu gruntu na nieruchomości o numerze ewidencyjnym 1 oraz utwardzenia części powierzchni tej działki co skutkuje zalewaniem nieruchomości sąsiednich. Skarżąca w tym zakresie podnosi nieuwzględnienie § 22 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz.690 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem "dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione". W ocenie składu orzekającego organy administracji nie naruszyły tego przepisu. Przede wszystkim nie wykazano, iż doszło do w rozpatrywanej sprawie do istotnej zmiany spływu wód opadowych, oraz że celem ewentualnych zmian w tym zakresie było skierowanie tych wód na nieruchomość skarżącej. Zmiany ukształtowania nieruchomości są niewielkie (od 25 do 45 cm na długości 33 m). Projekt budowlany zamienny zawiera zaś opis działań, które mają zminimalizować oddziaływanie na nieruchomość sąsiednią. Należą do nich konieczność: - wybudowania palisady lub gazonów stanowiących zabezpieczenie nadsypanej gleby, - wybudowania systemu odwodnienia składającego się z pięciu ciągów drenarskich odprowadzających wody do wspólnej studni chłonnej, - wybudowania zbiornika na deszczówkę. Powyższe okoliczności wskazują, iż nieruchomość skarżącej zostanie skutecznie zabezpieczona przed wodami opadowymi pochodzącymi z działki 1 i wszystkie zarzuty skargi w tym zakresie należy uznać za nieuzasadnione. Nieuzasadnione są również zarzuty skargi dotyczące prawidłowości przeprowadzonego postępowania dowodowego i dokonanych w tym zakresie ustaleń. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał w tym zakresie wszystkich niezbędnych czynności. Oparł swe rozstrzygnięcie na projekcie budowlanym zamiennym przygotowanym przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje zawodowe. Zapewniony został również skarżącej czynny udział w postępowaniu. Ta ostatnia uzasadniła ona również w jaki sposób brak poinformowania jej o tym, iż do organu wpłynęły dokumenty świadczące, że mgr inż. arch J. T. D. jest wpisany na listę architektów, mógł wpłynąć na możliwość wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Stwierdzenie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, iż rozstrzygnięcie PINB w T. odpowiada przepisom prawa czyni wreszcie bezpodstawnym zarzut naruszenia art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 poz. 267 ze zm.). W świetle tego przepisu "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy". W ocenie organu odwoławczego rozstrzygnięcie PINB w T. odpowiada prawu i postępowanie wyjaśniające przeprowadzono prawidłowo, zatem zastosowanie orzeczenia kasatoryjnego nie było uzasadnione. Powyższe okoliczności wskazują, iż podniesione w skardze zarzuty nie były zasadne. Zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się innych naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił.