I OSK 2493/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Maria Wiśniewska sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Cezary Ciwiński po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 marca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 2864/14 w sprawie ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącej A. K. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 marca 2015r. sygn. akt I SA/Wa 2864/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Decyzją z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] ustanawiającej prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. W uzasadnieniu organ wskazał, że kwestionowana decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] została wydana w oparciu o postanowienie Sądu Rejonowego dla Miasta st. Warszawy z dnia 13 czerwca 1986 r., sygn. akt II Ns 456/86 stwierdzające, że spadek po H. B. nabyli A. K., M. L., H. B., M. P. i J. B. Zmiana tego postanowienia nastąpiła postanowieniem Sądu Rejonowego dla Warszawy Śródmieścia z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I Ns 505/12, zgodnie z którym spadek po H. B. nabyli A. K., M. L., H. B. Kolegium zauważyło, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ bierze pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty kwestionowanej decyzji, a wówczas krąg spadkobierców określony był w postanowieniu z dnia 13 czerwca 1986 r. Późniejsza zmiana postanowienia nie oznacza, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła A. K. zarzucając, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy została wydana z rażącym naruszeniem art. 28 k.p.a. przez wydanie jej w stosunku do osoby, która nie była stroną postępowania. Zdaniem skarżącej, wynika to ze zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku. Ponadto skarżąca podniosła, że istnieje podstawa do stwierdzenia wydania decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z naruszeniem prawa ze względu na zaistnienie przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Po wydaniu decyzji wyszły bowiem na jaw okoliczności, które istniały w momencie wydawania decyzji, a były nieznane organowi, tj. fakt, że J. B. nie był następcą prawnym H. B. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] lutego 2014r. Kolegium wskazało, że w chwili wydania kwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy w obrocie prawnym pozostawało postanowienie spadkowe z 1986r., które wiązało organy administracji. Nie można zatem uznać, że decyzja została skierowana do osoby nie będącej stroną. Osoba ta legitymowała się prawomocnym postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku. Organ odwoławczy uznał, że zmiana postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku, która nastąpiła po wydaniu decyzji, nie może mieć wpływu na ocenę przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Dodano, że postanowienie z 1986 r. nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego z mocą wsteczną, lecz zmienione. Nie można zatem uznać, aby w dacie wydania kwestionowanej decyzji postanowienie to nie obowiązywało, ani że miało inną treść. Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 31 lipca 2014 r., A. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że J. B. był stroną postępowania podczas, gdy nie posiadał interesu prawnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu podano, że przyczyną jaka legła u podstaw zmiany wskazanego powyżej postanowienia był fakt sfałszowania testamentu, w oparciu o który wydano poprzednie postanowienie w sprawie stwierdzenia nabycia spadku. Skarżąca wskazała, że decyzja Prezydenta m. st. Warszawy z dnia 29 maja 2009 r., mocą której ustanowiono prawo użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] na rzecz J. B. obarczona jest wadą, gdyż została skierowana do osoby niebędącej stroną postępowania – nie posiadającą interesu prawnego. Jak wynika bowiem z akt sprawy J. B. już w chwili wydawania przedmiotowej decyzji miał świadomość, że testament na podstawie którego stał się spadkobiercą H. B. a w oparciu o który wydano kwestionowaną decyzję został z jego inicjatywy w tym zakresie sfałszowany. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło o oddalenie skargi podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 9 marca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Sąd stwierdził, że rację ma A. K. twierdząc, że dokonana przez sąd spadku zmiana postanowienia spadkowego skutkuje tym, że M. P. i J. B. nie nabyli z mocy prawa spadku z chwilą jego otwarcia, tj. chwilą śmierci H. B. (11 lutego 1979 r.). Przy ocenie wpływu zmiany postanowienia spadkowego na legalność decyzji, która (zmiana) miała miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji nie można bowiem pominąć tego, że zgodnie z art. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Orzeczenie sądu spadku ma zatem charakter deklaratywny. Zdaniem Sądu uszło uwadze Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, że taki sam charakter (deklaratywny) ma postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku, wydane na podstawie art. 679 § 3 K.p.c. Prawomocne postanowienie zmieniające postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku ma bowiem także charakter orzeczenia stwierdzającego nabycie spadku. Organ nadzoru, jak i organ odwoławczy pominęły to, że natura postanowienia zmieniającego z dnia 21 września 2012 r., sygn. akt I Ns 505/12 jest taka, że mimo, iż orzeczenie to zostało wydane po wydaniu kwestionowanej decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., to wywiera ono skutki z mocą wsteczną (ex tunc), sięgające do chwili śmierci H. B., a wobec tego istniejące także w dacie wydania decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r. W ocenie Sądu I instancji skarżąca trafnie zwróciła uwagę, że skoro Prezydent m. st. Warszawy decyzją z dnia [...] maja 2009 r. przyznał J. B., w udziale 2/5 części, prawo użytkowania wieczystego do gruntu oznaczonego jako działka nr 60 o pow. 420 m2 (stanowiącego część nieruchomości dawny nr hip. 2830), to decyzja ta w dacie jej wydania, była obciążona wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. W decyzji tej przyznano bowiem J. B. prawo materialne, mimo, że nie nabył on nigdy spadku po zmarłym w 1979 r. H. B. J. B. w dacie wydawania decyzji z dnia [...] maja 2009 r., nie był bowiem spadkobiercą H. B. Z akt sprawy nie wynika też, aby J. B. był następcą prawnym H. B. pod tytułem szczególnym. Wobec tego Sąd stwierdził, że kwestionowana decyzja z dnia [...] maja 2009r., została skierowana do osoby nie będącej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., stroną postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem H. B. o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do przedmiotowej nieruchomości warszawskiej. Z przepisu art. 7 ust. 1 dekretu wynika bowiem, że w przypadku śmierci przeddekretowego właściciela nieruchomości będącego osobą fizyczną interes prawny w realizacji roszczeń dekretowych mają wyłącznie prawni następcy właściciela, którymi w niniejszej sprawie, już w dacie wydawania kwestionowanej decyzji z dnia [...] maja 2009 r., byli: A. K., M. L., H. B., każde w udziale po 1/3 części spadku. Wobec tego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, błędnie oceniając skutki prawomocnego postanowienia zmieniającego postanowienie o stwierdzeniu nabycia spadku w aspekcie podstawy nieważności z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wydało zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję z dnia 26 lutego 2014 r. z naruszeniem tego przepisu, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie weźmie pod uwagę zaprezentowaną w niniejszym wyroku ocenę prawną. Organ nadzoru wyjaśni i oceni, czy występują przeszkody wymienione w art. 156 § 2 k.p.a., uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009r. Kolegium weźmie także pod uwagę to, że decyzja z dnia [...] maja 2009 r. była sprostowana postanowieniem Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] sierpnia 2010r., co wynika z aktu notarialnego z dnia [...] września 2010 r., Rep. A Nr [...], o czym organ nie wspomina w uzasadnieniach decyzji wydanych w sprawie nadzorczej. W zależności od poczynionych ustaleń SKO w Warszawie wyda stosowne rozstrzygnięcie, które uzasadni zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Od powyższego wyroku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wniosło skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów procesu, tj. kosztów opłaty sądowej i zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej "p.p.s.a."), zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz naruszenie art. 151 p.p.s.a. (poprzez niezastosowanie). W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ ustalając strony niniejszego postępowania – stosownie do art. 365 § 1 k.p.c. – był związany prawomocnym postanowieniem z dnia 13 czerwca 1986 r., sygn. akt II Ns 456/86. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718), dalej jako "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Stosownie do art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi: jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany (pkt 2); jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swoich praw (pkt 5). Zdolność sądowa podmiotów postępowania sądowo administracyjnego jest bezwzględną przesłanką procesową. Cecha ta pozwala na skuteczne przeprowadzenie ważnego postępowania przed sądem administracyjnym z udziałem danego podmiotu w charakterze strony. Utrata zdolności sądowej przez osobę fizyczną następuje z chwilą śmierci (art. 8 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, Dz. U. z 2016 r. poz. 380). Rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest ustalić, czy podmiot postępowania ma zdolność sądową oraz czy nie doszło do następstwa prawnego. W przypadku następstwa prawnego, sąd obowiązany jest zapewnić następcom prawnym udział w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W rozpoznawanej sprawie stroną postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2009 r., nr 223/GK/DW/2009 był J. B., który brał także udział w postępowaniu zakończonym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...]. Decyzja ta, jak też poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2014 r. została doręczona J. B. Ze znajdującego się w aktach sprawy aktu zgonu J. B. wynika, że zmarł on w dniu 5 listopada 2014 r., a zatem już po wniesieniu skargi do Sądu pierwszej instancji, co miało miejsce w dniu 24 września 2014 r. Sąd pierwszej instancji wprawdzie dostrzegł, że J. B. zmarł i zobowiązał pełnomocnika do wskazania następców prawnych zmarłego uczestnika postępowania, lecz wydał w sprawie wyrok bez udziału następców prawnych zmarłego. W orzecznictwie sądowym wskazuje się, iż sytuacja gdy strona została pozbawiona możności obrony swych praw (art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) ma miejsce wówczas, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie mogła brać i nie brała udziału w postępowaniu bądź w jego istotnej części, a skutki tych uchybień nie mogły być usunięte na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku. Bez znaczenia pozostaje to, czy pozbawienie strony możności obrony swych praw miało, czy też nie, wpływ na ostateczny wynik sprawy. O nieważności postępowania decyduje bowiem waga uchybień procesowych, a nie skutki, które wynikają lub mogą z nich wyniknąć. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie mamy do czynienia z nieważnością postępowania przed Sądem pierwszej instancji z uwagi na zaistnienie przesłanek nieważności postępowania o których mowa w art. 183 § 2 pkt 2 i 5 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że Sąd pierwszej instancji pominął, że już po wniesieniu skargi uczestnik postępowania J. B. utracił zdolność sądową i nie zostali wskazani następcy prawni zmarłej strony. Wystąpienie przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wyłącza rozpoznanie postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów w zakresie naruszenia przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego. , W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości, uznając, że zachodzi w sprawie szczególny przypadek, o którym mowa w art.207 §2 p.p.s.a.