VII SA/Wa 1962/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Magdalena Banaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015 r. sprawy ze skargi Parafii E. w W. na [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej skargę oddala P. w W. wniosła w dniu 28 maja 2013 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej dla Ministerstwa Spraw Wewnętrznych z siedzibą w W. pozwolenia na budowę parkingu naziemnego wraz z infrastrukturą techniczną, usytuowanego na terenie nieruchomości stanowiącej działki nr ew. [...] i [...] z obrębu [...] w rejonie ul. B. i ul. W. w W.. W uzasadnieniu podniosła, że realizacja inwestycji na podstawie powyższego pozwolenia na budowę uniemożliwi dojazd do nieruchomości stanowiącej jej własność - dz. nr ew. [...] i [...] (obecnie nr [...] i [...]) z obrębu [...] - przy ul. P.. Nieruchomość stanowiąca jej własność znajduje się zatem w obszarze oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę, a przebieg realizacji inwestycji wywiera bezpośredni wpływ na korzystanie z działki stanowiącej własność Parafii. Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], po wznowieniu postępowania na ww. wniosek, odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji ostatecznej. Wojewoda [...], zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...], znak: [...], po rozpoznaniu odwołania P. o w W., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg postępowania, poprzedzającego wydanie jego decyzji. Stwierdził, że postępowanie przed organem pierwszej instancji zostało prawidłowo przeprowadzone. Prezydent [...] zasadnie postanowieniem Nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. wznowił postępowanie administracyjne w sprawie zakończonej ostateczną decyzją własną, zaś po wznowieniu postępowania, prawidłowo przeprowadził postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia, czy wystąpiła w sprawie podstawa wznowienia. Prawidłowo badał interes prawny Parafii w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Organ drugiej instancji podkreślił, że w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie wystarczy przekonanie właściciela sąsiedniej nieruchomości, że ma on interes prawny uzasadniający udział jako strony w postępowaniu o pozwoleniu na budowę. Zdaniem Wojewody [...] zasadnie organ pierwszej instancji uznał, że okoliczności, które P. . w W. - właściciel działek nr ew. [...] i [...] z obrębu [...], powołała we wniosku nie uzasadniają posiadania przez nią interesu prawnego w niniejszym postępowaniu. Wskazał, że nieruchomość przy ul. P. (działki [...] i [...]) posiada bezpośredni dojazd do drogi publicznej, tj. do ul. P.. Ponadto, odnosząc się do argumentów P. w W. organ wskazał, że interesu prawnego w przedmiotowej sprawie nie można wywodzić z samego faktu doręczenia decyzji Prezydenta [...] Nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy dla spornej inwestycji. Postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę jest odrębnym i niezależnym postępowaniem administracyjnym. W postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy, ustalenie, czy postępowanie to dotyczy interesu konkretnego podmiotu jest oceniane przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.). Natomiast odnośnie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, oprócz przepisu art. 28 k.p.a. ma zastosowanie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który uściśla krąg stron tego postępowania. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 268/10 "nie w każdym wypadku krąg stron uczestniczących w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę jest taki sam, a dotyczy to zwłaszcza właścicieli nieruchomości sąsiednich, którzy zawsze są uczestnikami postępowania lokalizacyjnego, ale aby stać się stronami postępowania w spawie wydania pozwolenia na budowę, ich nieruchomość musi znajdować się w ustalonym przez właściwy organ obszarze oddziaływania obiektu". (Lex nr 1071235). Tym właściwym do ustalenia obszaru oddziaływania organem jest organ architektoniczno - budowlany, nie zaś organ planistyczny. Zatem, nawet jeśli w uzasadnieniu decyzji ustalającej warunki zabudowy, organ wskazał, że "obsługa komunikacyjna projektowanego parkingu jest planowana od ul. B. (...) z zachowaniem prawa przejazdu i przejścia w północnej części działki inwestycyjnej do drogi na działce nr ew. [...] po wschodniej stronie terenu inwestycji w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynków P., nie może to skutkować automatycznym uznaniem przez organ architektoniczno-budowlany, że nieruchomość wnioskodawcy znajduje się w obszarze oddziaływania parkingu. Reasumując, Wojewoda [...], wskazał, że nieruchomość P. w W. nie znajduje się w obszarze oddziaływania realizowanego obiektu, a tym samym wnioskodawcy nie przysługiwał przymiot strony w sprawie zakończonej wydaniem decyzji Nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. o pozwoleniu na budowę. To z kolei przesądzało o braku w niniejszej sprawie przesłanki wznowienia, określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. skutkowało odmową uchylenia dotychczasowej decyzji o pozwoleniu na budowę. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła P. w W. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego: art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane oraz art. 28 k.p.a., poprzez odmówienie skarżącej przymiotu strony w sprawie w związku z uznaniem, że nieruchomość skarżącej znajduje się poza obszarem oddziaływania inwestycji stanowiącej przedmiot postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz 2) przepisów postępowania: a) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 15 k.p.a., poprzez wynikające z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nieprzeprowadzenie postępowania w sposób zapewniający wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, co skutkowało przyjęciem przez organ, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w niniejszej sprawie, b) art. 11 k.p.a. poprzez nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń skarżącej uznanych przez nią za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, c) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji odmawiającej uchylenia decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. w sytuacji, gdy w sprawie wystąpiła przesłanka do uchylenia przedmiotowej decyzji w całości, d) art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem zasady praworządności, zasady słusznego interesu strony oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji. W uzasadnieniu skarżąca Parafia podniosła, że na nieruchomości, będącej jej własnością, skarżąca prowadzi regularną działalność sakralną, zajęcia parafialne oraz katechetyczne. Warunkiem koniecznym korzystania przez skarżącą ze stanowiącej jej własność nieruchomości, zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem, jest zapewnienie do niej swobodnego dostępu, przede wszystkim ze względów bezpieczeństwa. Wskazała, że podczas modernizacji Placu U. przeprowadzonej na mocy decyzji z dnia [...] lipca 2001 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę zmianie uległa organizacja ruchu. Na przedmiotowym odcinku ulica P. jest trzypasmową ulicą o dużym natężeniu ruchu, bez sygnalizacji świetlnej. Tym samym nie ma możliwości bezpiecznego włączenia się do ruchu z nieruchomości skarżącej, jak również swobodnego manewrowania pojazdem w celu wjazdu na nieruchomość, co w praktyce uniemożliwia wjazd pojazdom o dużych gabarytach, w tym autobusom i wozom straży pożarnej, oraz znacznie utrudnia dostęp dla samochodów osobowych, karetek i wozów policyjnych. Z tego względu brama wjazdowa na nieruchomość skarżącej od strony ulicy P. jest trwale zamknięta. Swobodny dostęp do nieruchomości skarżącej może być zapewniony jedynie od strony ulicy B. (przez działki ewidencyjne [...] i [...] oraz działkę [...]) i nie ma możliwości, by skarżąca mogła wykorzystywać swoją nieruchomość zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem w przypadku, gdy dostęp do niej będzie wyłącznie od strony ulicy P.. W związku z powyższym, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych wyraziło zgodę na korzystanie przez skarżącą na przedmiotowej nieruchomości z prawa przechodu i przejazdu, tym samym zapewniając swobodny dostęp z nieruchomości skarżącej do drogi publicznej od strony ulicy B.. Skarżąca podniosła, że realizacja przedmiotowej inwestycji wiąże się z pozbawieniem skarżącej realnego dostępu do drogi publicznej, tj. od strony ul. B. poprzez wymienione działki oraz działkę ewidencyjną nr [...] (drogę wewnętrzną [...]), z którego skarżąca korzystała na podstawie wskazanego wyżej prawa przechodu i przejazdu. Konieczność zapewnienia skarżącej dostępu do drogi publicznej od strony ul. B. zauważył również Prezydent [...] w decyzji nr [...] z dnia [...] października 2012 r. o warunkach zabudowy, w której wskazał w pkt 1.3 ("Charakterystyka inwestycji według wniosku") oraz 2.1 ("Warunki obsługi w zakresie komunikacji) na potrzebę zapewnienia obsługi komunikacyjnej dla budynków P. [...] poprzez dojazd do sąsiedniej działki drogowej nr ew. [...]. Parafia podniosła, że organy obu instancji wydały decyzje mimo wykazania, że skarżąca jest posiadaczem służebności przechodu i przejazdu przez przedmiotową nieruchomość, odpowiadającej służebności drogi koniecznej, ze wskazaniem art. 145, art. 352 § 1, art. 352 § 2 oraz art. 342 Kodeksu cywilnego, jako norm prawa materialnego stanowiących źródło interesu prawnego skarżącej w postępowaniu. Jednocześnie skarżąca zaznaczyła, że w efekcie prowadzenia przedmiotowej budowy naruszone zostało jej podstawowe prawo, jako właściciela nieruchomości, do korzystania w sposób swobodny ze swojej własności, co tym samym konstytuowało interes prawny skarżącej w niniejszej sprawie wywiedziony z art. 140 Kodeksu cywilnego. Zdaniem skarżącej organ, rozpoznając sprawę we wznowionym postępowaniu administracyjnym, powinien zgromadzić i całkowicie przeanalizować materiał dowodowy. Zarzut ten w realiach niniejszej sprawy sprowadza się przede wszystkim do faktu nierozważania przez organy obu instancji kwestii rzeczywistego dostępu skarżącej do drogi publicznej od strony ul. P., w tym popartych stosownymi dowodami oraz istotnych dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie twierdzeń skarżącej. W odpowiedzi na skargi organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowaną argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonego orzeczenia (decyzji bądź postanowienia) następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, zaskarżona i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają przepisom prawa. Skarżąca Parafia wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w związku z pozbawieniem jej, jako strony postępowania, udziału w postępowaniu zakończonym tą decyzją. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową, stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła, było dotknięte poważną, kwalifikowaną wadą - wyliczoną wyczerpująco w przepisach prawa procesowego. Nie jest więc to kolejna instancja zwykłego postępowania, a postępowanie umożliwiające kontrolę prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej, przy czym ograniczone przesłankami enumeratywnie wymienionymi w art. 145 § 1 i art. 145a k.p.a., których rozszerzająca wykładnia jest niedopuszczalna, jako że wznowienie postępowania w sprawie zakończonej już decyzją ostateczną jest odstępstwem od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem orzecznictwa, wobec powołania się wnioskodawcy na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., zasadnie doszło do wznowienia postępowania, a następnie już we wznowionym postępowaniu do oceny tego, czy ustawowa przesłanka zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Sąd w pełni podziela stanowisko wyrażone w decyzjach obu instancji - pochodzący od skarżącej Parafii wniosek o wznowienie nie pochodzi od podmiotu, który jako strona był pominięty w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane: stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl zaś art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, przez obszar oddziaływania obiektu - należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Należy podkreślić, że tylko ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości wynikające z konkretnego przepisu prawa dają podstawę do uczestnictwa w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym pozwolenia na budowę. Natomiast ograniczenia, które nie są wynikiem istnienia przepisów prawnych, nie dają podstawy do uznania danego podmiotu za stronę postępowania w tego typu sprawie, wówczas bowiem istnieje interes faktyczny, a nie interes prawny. W okolicznościach mniejszej sprawy, ostateczna decyzja pozwolenia na budowę dopuściła inwestycję, która nie wiąże się z naruszeniem prawa skarżącej Parafii a li tylko z naruszeniem jej posiadania, zatem władztwa faktycznego. Okoliczność tę przyznaje sama Parafia wskazując, że przez działki objęte pozwoleniem na budowę oraz działkę o nr ew. [...], która w związku z realizacją inwestycji została "odcięta" od połączenia z ul. B., prowadził dostęp do nieruchomości Parafii, użyczony jej w uzgodnieniu z Ministerstwem Spraw Wewnętrznych. W świetle powyższych wskazań Parafia ma li tylko faktyczny, a nie prawny interes w kwestionowaniu dopuszczalności niniejszej inwestycji, a tym samym wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją pozwolenia na jej budowę. Parafia jest bezsprzecznie właścicielką nieruchomości położonej w sąsiedztwie inwestycji, ale jej nieruchomość nie pozostaje w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Podkreślmy jeszcze raz - inwestycja objęta ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, która kończyła postępowanie objęte wnioskiem o jego wznowienie – nie oddziałuje prawnie a tylko faktycznie na możliwość zagospodarowania nieruchomości stanowiącej własność Parafii. Należy dodatkowo podkreślić, że działka o nr ew. [...], po której mógł być realizowany dojazd do nieruchomości Parafii, nie była objęta projektem zagospodarowania terenu zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, a jak wskazała sama Parafia została zagrodzona przez inwestora, dla potrzeb realizacji inwestycji, zatem stanu faktycznego związanego z wykonaniem decyzji pozwolenia na budowę. Reasumując - skarżąca Parafia jest podmiotem, dla którego w związku z ostateczną decyzją pozwolenia na budowę, z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, a zatem nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie jest stroną postępowania objętego wnioskiem o jego wznowienie. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).