II OSK 202/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant: starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 17 października 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 30 września 2015 r. sygn. akt II SA/Po 86/15 w sprawie ze skargi N.C. i J.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu skargi N.C. i J.C. (dalej jako "skarżący"), uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z [...] listopada 2011 r. Burmistrz Grodziska Wielkopolskiego ustalił na rzecz Z.G. (dalej jako "inwestor") warunki realizacji przedsięwzięcia pn. Budowa obiektów inwentarskich do chowu indyków w miejscowości G. na działce oznaczonej ewidencyjnie numerem [...]. Skarżący oraz inne osoby wnieśli o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 2011 r. Postanowieniem z [...] lipca 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego z [...] listopada 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu stwierdziło, że żadna z osób wnoszących podanie nie była stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji z [...] listopada 2011 r., a także, że żadnej z tych osób nie przysługuje status strony w tym postępowaniu. W ocenie organu, za stronę postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia uznać należy tylko te osoby, których nieruchomości bezpośrednio przylegają do terenu, na którym ma być realizowane planowane przedsięwzięcie. Bezpośrednie sąsiedztwo można rozumieć szeroko, a więc stroną tego rodzaju postępowania mogą być właściciele wszystkich nieruchomości, na które może oddziaływać planowane przedsięwzięcie. Zdaniem organu, wnioskodawcy nie wykazali tego rodzaju oddziaływania, nie wynika ono również z akt sprawy. Skarżący oraz inne osoby wniosły o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowieniem [...] listopada 2014 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu utrzymało w mocy postanowienie z [...] lipca 2014 r. podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli skarżący oraz inne podmioty, których skargi zostały odrzucone w toku postępowania przed Sądem I instancji. Uwzględniając skargę skarżących Sąd I instancji przedstawił pojęcie interesu prawnego stanowiącego podstawę do przyznania statusu strony postępowania administracyjnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że skarżący w toku postępowania powoływali się na prawo własności nieruchomości i ograniczenia związane z wykonywaniem tego prawa będące skutkiem negatywnego oddziaływaniem hodowli drobiu. W ocenie Sądu I instancji, oprócz posiadaczy nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie, stronami w postępowaniu w sprawie wydania decyzji środowiskowej będą również inni, których nieruchomości mieszczą się w zasięgu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Ustalenia w tym zakresie powinny być możliwe na podstawie dołączonej do wniosku mapy ewidencyjnej z zaznaczonym przebiegiem granic terenu, którego dotyczy podanie oraz obejmować obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Mówiąc o oddziaływaniu należy mieć na uwadze również te miejsca, gdzie uciążliwości związane z przedsięwzięciem mieszczą się w granicach norm określonych przez przepisy prawa lub decyzjach na ich podstawie wydanych. Zdaniem Sądu I instancji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu nie przeprowadziło tego rodzaju ustaleń w oparciu o akta postępowania administracyjnego, które zakończyło się wydaniem decyzji środowiskowej z [...] listopada 2011 r. Stanowiło to naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Sąd I instancji wskazał, że organ nie przedstawił ustaleń dotyczących usytuowania zajmowanej przez skarżących nieruchomości względem nieruchomości, której dotyczyła decyzja środowiskowa. Sąd I instancji wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powinno ustalić w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie (w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko), lokalizację nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowano hodowlę indyków. Powinno także stwierdzić, czy zajmowana przez nich nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, dla której wydano decyzję środowiskową, a przede wszystkim czy znajduje się w obszarze oddziaływania tej działalności. Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł inwestor. Inwestor zarzucił naruszenie przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, obecnie Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 - dalej jako "p.p.s.a."). W ocenie inwestora, Sąd I instancji bezpodstawnie uchylił zaskarżone postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 a także art. 158 § 1 k.p.a.) Inwestor wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości przez oddalenie skargi skarżących, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto inwestor wniósł o rozpoznanie skargi na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko przyłączając się do stanowiska inwestora. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Po pierwsze, inwestor zarzucił naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 3 § 1, art. 135 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. jest przepisem ustrojowym, wyznaczającym ogólną granicę kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Normy z art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a są normami o charakterze wynikowym, które regulują jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej. Zarzuty naruszenia tych przepisów mogą zostać skuteczne sformułowane jedynie łącznie z zarzutami wskazującymi na konkretne naruszenia przepisów postępowania lub przepisów prawa materialnego. W tej sprawie inwestor wskazał, że Sąd I instancji bezpodstawnie uchylił zaskarżone postanowienia ze względu na naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7, art. 28, art. 61a § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 158 § 1 k.p.a. Tego rodzaju konstrukcja zarzutów kasacyjnych pozwala na ich rozpoznanie, natomiast należy zaznaczyć, że Sąd I instancji nie wskazywał jako podstawy uchylenia zaskarżonego postanowienia art. 61a § 1 k.p.a. Po drugie, inwestor w uzasadnieniu skargi kasacyjnej kładzie nacisk na brak wskazania przez Sąd I instancji, że dostrzeżone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchybienia organu miały istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi niezbędną przesłankę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie miało stwierdzenie, czy na etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Poznaniu, w należyty sposób została wyjaśniona kwestia interesu prawnego skarżących, co pozwoliłoby na stwierdzenie, że są oni podmiotami legitymowanymi do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Grodziska Wielkopolskiego z [...] listopada 2011 r. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie pozwalał na jednoznaczne ustalenie, czy skarżącym przysługiwał status strony w tym postępowaniu w sposób oczywisty oznacza, że tego rodzaju uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Na obecnym etapie postępowania kwestia ta ma bowiem zasadnicze znaczenie i od niej zależy dalszy tok tej sprawy. Po trzecie, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu powinno poczynić dodatkowe ustalenia w oparciu o materiał zgromadzony w sprawie (a w szczególności raport o oddziaływaniu na środowisko, który nie jest dokumentem urzędowym czyli oczywiście nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym) oraz lokalizację nieruchomości skarżących w stosunku do nieruchomości, na której zlokalizowano hodowlę indyków. Na tej podstawie organ odwoławczy powinien stwierdzić, czy zajmowana przez skarżących nieruchomość sąsiaduje z nieruchomością, dla której wydano decyzję środowiskową, a przede wszystkim czy znajduje się w obszarze oddziaływania tej działalności. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, okoliczności te nie wynikają jednoznacznie z akt sprawy. Natomiast poczynienie tego rodzaju ustaleń w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy lub w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, na które powołuje się inwestor w skardze kasacyjnej, nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu I instancji, ponieważ ocena decyzji lub postanowień wydanych w tych postępowaniach wykracza poza materialnoprawne granice tej sprawy. Po czwarte, dostrzegając uchybienia organu w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy Sąd I instancji trafnie więc zarzucił naruszenie art. 7, art. 28, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie natomiast wskazuje inwestor, że na obecnym etapie postępowania i biorąc pod uwagę charakter dostrzeżonych naruszeń, przedwczesne było stwierdzenie przez Sąd I instancji, że organ naruszył art. 158 § 1 k.p.a., zgodnie z którym rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje w drodze decyzji. Uchybienie to nie miało jednak żadnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ w pozostałym zakresie stanowisko Sądu I instancji było prawidłowe. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.