I OSK 84/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Niżnik-Dobosz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2161/14 w sprawie ze skargi B.W. na Uchwałę Nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu Miasta Stołecznego Warszawy oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 9 października 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2161/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi B. W., stwierdził, iż Uchwała Nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu m.st. Warszawy, wydana została z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujące okoliczności faktyczne i prawne: Zaskarżoną Uchwałą, wydaną na podstawie § 22 ust. 2 pkt 5 oraz § 24 ust. 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937), Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy skreślił B. W. z listy osób oczekujących na najem lokalu z zasobu m.st. Warszawy, wskazując: B. W., Uchwałą Nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2006 r., została zakwalifikowana i umieszczona na liście osób oczekujących na najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy. Składając wniosek o najem wskazała, że od urodzenia, z przerwą w latach 1980–1997, jest zameldowana na pobyt stały w domu przy ul. T. w Warszawie. Do roku 1997 r. właścicielem ww. nieruchomości była jej matka – S. G., która, w dniu 26 kwietnia 1997 r., aktem darowizny – sporządzonym w formie aktu notarialnego – przekazała przedmiotową nieruchomość na rzecz P. W. (wnuk dotychczasowej właścicielki i syn wnioskodawczyni) i W. G. (syn dotychczasowej właścicielki i brat wnioskodawczyni), a nadto ustanowiła na rzecz B. W. służebność osobistą mieszkania w ww. budynku. Według oświadczenia B. W. od chwili śmierci matki, w związku z licznymi konfliktami rodzinnymi, nie miała ona możliwości zamieszkiwania w budynku przy ul. T.. Od tego czasu pomieszkuje u przyjaciół i jest osobą bez stałego miejsca pobytu. Nieruchomość przy ul. T. jest w złym stanie technicznym i wymaga kapitalnego remontu. Zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 ww. Uchwały Rady m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. przy rozpatrywaniu wniosków należy poddać wnikliwej analizie między innymi warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe osób najbliższych i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. W nieruchomości przy ul. T. na stałe zamieszkują syn wnioskodawczyni, synowa i ich dzieci. Na podstawie zgromadzonych dokumentów określono, że wartość posiadanych przez P. W. udziałów w nieruchomości wynosi ok. 577.500 zł. Syn wnioskodawczyni dysponuje zatem wystarczającymi środkami rzeczowymi i majątkowymi, które pozwalają na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych własnej rodziny i matki, szczególnie, że ciąży na nim obowiązek alimentacyjny. Powyższe stanowiło podstawę do skreślenia strony z listy osób oczekujących na najem lokalu. W skardze na powyższą uchwałę B. W. wskazała, że w 2006 r. została umieszczona na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu komunalnego. Podjęcie zaskarżonej uchwały jest dla niej bardzo krzywdzące, zważywszy na jej zaawansowany wiek (67 lat) oraz zły stan zdrowia. Skarżąca podała, że w 2011 r. uległa wypadkowi, w wyniku którego doznała poważnego urazu kręgosłupa. Podniosła również, że w domu przy ul. T., w którym jest zameldowana, nie mieszka. Od wielu lat pozostaje w konflikcie z synową. Warunki panujące w ww. budynku, wskazane w opinii pracownika Ośrodka Pomocy Społecznej oraz opinii biegłego rzeczoznawcy budowlanego, przy obecnym stanie zdrowia skarżącej, uniemożliwiają jej zamieszkiwanie w nim. Podała także, że od kilkunastu lat pomieszkuje u ludzi obcych. Odpowiadając na skargę, Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał: Stanowisko organu pomija szereg istotnych okoliczności sprawy, co czyni podjętą uchwałę wadliwą, bowiem wydaną z istotnym naruszeniem § 26 ust. 3 w związku z § 22 ust. 2 ww. Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Nieruchomość budynkowa położona w Warszawie przy ul. T. jest obciążona ograniczonym prawem rzeczowym w postaci służebności osobistej mieszkania (art. 301 Kodeksu cywilnego) na rzecz B. W., zgodnie z treścią umowy darowizny z dnia 26 kwietnia 1997 r. Kluczowe w sprawie pozostaje to, czy skarżąca ma realną możliwość zabezpieczenia swych potrzeb mieszkaniowych w tej właśnie nieruchomości, zważywszy na jej stan techniczny, opisany szczegółowo w złożonej do akt sprawy "Ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. T. w Warszawie", sporządzonej przez rzeczoznawcę budowlanego w maju 2005 r. Z treści tego dokumentu wynika, że przedmiotowy budynek nie spełnia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 7 kwietnia 2004 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 109, poz. 1156) w znacznym zakresie, doprowadzenie budynku do pełnej zgodności z aktualnymi przepisami budowlanymi wymaga licznych działań. Z wyjaśnień pełnomocnika skarżącej, przedstawionych na rozprawie, wynika też, że od czasu sporządzenia ekspertyzy nie były przeprowadzane żadne remonty ani modernizacje wskazanego budynku, którego część, w którym skarżąca miała zamieszkiwać, zgodnie z umową darowizny z 1997 r., zawaliła się. Także w opinii Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy z dnia 12 lutego 2014 r. przedmiotowy budynek jest zawilgocony, zagrzybiony, niedogrzany i wychłodzony, ze ścian i sufitu odpadają fragmenty tynku, warunki zamieszkania są bardzo trudne, zwłaszcza dla przewlekle chorej osoby, a za taką uznać należało skarżącą, z uwagi na liczne, trapiące ją, schorzenia. Powyższe dokumenty nie zostały poddane przez organ jakiejkolwiek analizie i ocenie. Organ powołał się na nie wprawdzie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, jednak nie rozważył ich znaczenia w kontekście możliwości stałego zamieszkania skarżącej w ww. lokalu. Z akt sprawy wynika ponadto, że pismem z dnia 27 stycznia 2014 r. skarżąca zwróciła się do Wydziału Spraw Lokalowych dla Dzielnicy Ursynów Urzędu m.st. Warszawy z prośbą o przeprowadzenie wizji lokalu przy ul. T.. W materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie brak jest jednak dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie wizji. Powyższa okoliczność dodatkowo wskazuje na wadliwość przeprowadzonego przez organ postępowania weryfikacyjnego. Organ w żaden sposób nie wyjaśnił na jakiej podstawie określił wartość udziałów syna skarżącej we wskazanej nieruchomości. Sam fakt, że syna skarżącej obciąża obowiązek alimentacyjny, nie może stanowić podstawy skreślenia skarżącej z listy osób ubiegających się o najem mieszkania. Jak wynika z § 26 ust. 3 ww. Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., istnienie obowiązku alimentacyjnego w relacjach rodzinnych nie stanowi kryterium weryfikacji listy osób oczekujących na najem lokalu. Ponadto obowiązek alimentacyjny powstaje, gdy osoba zobowiązana posiada dostateczne możliwości majątkowe lub zarobkowe pozwalające zaspokoić potrzeby uprawnionego. W okolicznościach niniejszej sprawy nie zostało wykazane, że powyższa przesłanka została spełniona. Badając legalność zaskarżonej uchwały, nie można tracić z pola widzenia okoliczności, że skarżąca od 2006 r. oczekiwała na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Działała przy tym w zaufaniu do organów samorządu, pozostając w przekonaniu, że umieszczenie jej na liście osób oczekujących, przy zachowaniu warunków skutkujących umieszczeniem jej na tej liście, zakończy się zawarciem umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wydanie zaskarżonej uchwały o skreśleniu skarżącej z listy osób oczekujących na najem lokalu po ośmiu latach od daty zakwalifikowania jej wniosku, niezależnie od wykazanych wadliwości, godzi w zasadę pogłębiania zaufania, wyrażoną w art. 8 k.p.a. Zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem § 26 ust. 3 w związku z 22 ust. 2 Uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., organ bowiem, skreślając skarżącą z listy osób oczekujących na najem lokalu, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego, zgromadzonego w sprawie, materiału dowodowego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Zarząd Dzielnicy Ursynów m.st. Warszawy, prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: – § 26 ust.3 w związku z §22 ust. 2 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) przez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że skarżąca nie ma możliwości zabezpieczenia swoich potrzeb mieszkaniowych, – § 6 ust. 1 pkt 3 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz.Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, – § 6 pkt 8 Uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m.st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji niektórych kompetencji miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie. B. W., reprezentowana przez adwokata z urzędu wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej. B. W. i skarżący kasacyjnie Zarząd Dzielnicy wnieśli o przeprowadzenie dowodów z dokumentów, które Naczelny Sąd dopuścił. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Podstawą prawną Uchwały Nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów Miasta Stołecznego Warszawy ze [...] lipca 2014 r. o skreśleniu B. W. z listy oczekujących na najem lokalu zasobu m.st. Warszawy, dalej "zaskarżona uchwała", stanowiły przepisy Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, dalej "Uchwała". Paragraf 22 Uchwały reguluje kwestię właściwości dzielnic do załatwiania wniosku o najem lokali, a także przesłanki, jakimi należy się kierować przy rozpatrywaniu tych wniosków. Ust. 2 tego paragrafu nakazuje poddanie wnikliwej analizie sytuację osoby występującej z wnioskiem, a w pkt 5, który został powołany w zaskarżonej uchwale – warunków mieszkaniowych w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunków mieszkaniowych, wskazanych w nim osób bliskich wnioskodawcy, celem uwzględnienia możliwości jego zamieszkania u tych osób. Istota zatem sprawy z punktu widzenia przepisu stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej uchwały, to jest § 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały, sprowadza się do wnikliwej analizy warunków mieszkaniowych wnioskodawcy. W sprawie tej to właśnie wnikliwości organu w rozpatrzeniu wniosku B. W. zabrakło. B. W. wykazała, że spełnia warunki do zawarcia z nią umowy o najem lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy, stąd jej zakwalifikowanie w 2006 r. na liście osób oczekujących. Lista ta, z mocy § 26 ust. 3 Uchwały, podlega weryfikacji co 12 miesięcy i w jej wyniku może okazać się, że istnieją podstawy do skreślenia osoby zakwalifikowanej z tej listy. Jednak może to mieć miejsce tylko w przypadku wykazania przez organ, że wystąpiły w sprawie przesłanki, właśnie w wyniku wnikliwej analizy sytuacji tej osoby. Zarząd Dzielnicy Ursynów uznał, iż przesłanką przesądzającą o skreśleniu B. W. z listy oczekujących od 2006 r. na zawarcie umowy najmu jest możliwość zamieszkania przez nią u syna w budynku, w którym jest zameldowana, z przerwą, od urodzenia przy ulicy T., a który to budynek, z mocy darowizny matki B. W. stał się własnością syna z obciążeniem go służebnością zamieszkiwania w tym lokalu B. W.. Paragraf 22 ust. 2 pkt 5 Uchwały może stanowić podstawę niezakwalifikowania danej osoby do otrzymania lokalu z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy lub skreślenia już umieszczonej na tej liście, jeżeli okaże się, że osoba ubiegająca się ma możliwość zamieszkania u osób bliskich. Jednak, jak już wskazano, możliwość takiego zamieszkania musi być poddana wnikliwej analizie. Syn B. W. – P., jest współwłaścicielem nieruchomości przy ul. T. w Warszawie, z mocy wyżej wymienionego aktu darowizny, a B. W. ma prawo zamieszkiwania na tej nieruchomości. Jednak prawo należy odróżnić od możliwości zamieszkania, a takim kryterium posługuje się ww. § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b Uchwały. Podejmując zaskarżoną uchwałę Zarząd Dzielnicy Ursynów wziął właśnie tylko pod uwagę prawo B. W., wynikające ze służebności osobistej mieszkania w budynku przy ul. T., natomiast nie wykazał możliwości korzystania z tego prawa – zamieszkania w budynku. B. W. podnosiła, iż część budynku, w której ma służebność osobistą mieszkania nie nadaje się do zamieszkania, a potwierdza to ekspertyza rzeczoznawcy budowlanego z 2005 r. i opinia Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy Ursynów z 2014 r. Do akt postępowania kasacyjnego przedłożyła zdjęcia, potwierdzające taki stan. Zarząd Dzielnicy, weryfikując listy zakwalifikowanych i wobec wiedzy o istnieniu służebności osobistej mieszkania powinien był dokonać wizji budynku, o co zresztą B. W. wnosiła. Z oświadczeń Zarządu wynika, iż wizja taka została przeprowadzona, jednakże żadnego dokumentu potwierdzającego przeprowadzenie wizji i ustaleń, jakich podczas niej dokonano w aktach sprawy, zakończonej zaskarżoną uchwałą, nie ma. Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym pełnomocnik organu i B. W. oświadczyli zgodnie, że wizja miała miejsce, ale nie został sporządzony protokół. Do akt postępowania kasacyjnego Zarząd Dzielnicy Ursynów, również, jak B. W., przedłożył dokumenty, mające świadczyć o zasadności zaskarżonej uchwały. Dowody te to m.in.: notatka z 26 listopada 2015 r. z wizji nieruchomości przy ul. T. przeprowadzonej tego dnia, z której wynika, że B. W. o wizji nie była powiadomiona, a nadto, że w trakcie tej wizji nic nie ustalono oraz dwa oświadczenia z 13 kwietnia 2016 – jedno dwóch radnych Dzielnicy Ursynów, drugie Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych, w których stwierdzono, że w lokalu zostały przeprowadzone wizje lokalne (radne), wizja lokalna w marcu lub kwietniu (Naczelnik Wydziału), w trakcie których stwierdzono, że B. W. mieszka u syna, warunki są dobre, natomiast zniszczona jest część domu należąca do zmarłego Waldemara Góreckiego. Dokumenty te nie mogą być zakwalifikowane jako dowody w sprawie, zostały bowiem sporządzone post factum, na użytek postępowania ze skargi kasacyjnej. Świadczą natomiast tylko o tym, że Zarząd Dzielnicy przed podjęciem zaskarżonej uchwały nie przeprowadził należytego postępowania dowodowego, zatem nie spełnił wymogów wnikliwej analizy warunków mieszkalnych B. W., o czym mowa w § 22 ust. 2 Uchwały. Zasadnie w takim stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, iż zaskarżona przez B. W. Uchwała Nr [...] Zarządu Dzielnicy Ursynów z [...] lipca 2014 r. w przedmiocie skreślenia jej z listy oczekujących na najem lokalu została wydana z naruszeniem prawa. Wobec powyższego orzeczono jak sentencji, na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.). O wynagrodzeniu adwokata za udzieloną pomoc prawną z urzędu orzeknie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.