II SA/Gl 961/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2015 r. sprawy ze skargi J. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...] na działkach nr "1", "2". W decyzji wskazano konieczność opracowania projektu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi, zwłaszcza w odniesieniu do zbliżenia obiektu do granicy. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla ww. inwestycji. Z uwagi na zrealizowanie inwestycji z istotnym odstępstwem od projektu budowlanego poprzez zwiększenie powierzchni zabudowy wskutek wykonania obiektu w granicy z działką sąsiednią decyzją z dnia [...]r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta B., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie t.j.: Dz. U. 2013, poz. 1409 z późn. zm.), nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. W wyniku rozpoznania odwołania kwestionującego termin przedstawienia projektu decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej ww. terminu określając go jako [...]r. i utrzymał w mocy decyzję w pozostałej części. Organ II instancji podkreślił, że postępowanie prowadzone jest na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Wnioskiem z dnia [...]r. J. H. zwrócił się do Prezydenta Miasta B. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na cyt. "stwierdzeniu zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" rozbudowy budynku mieszkalnego o pomieszczenia rekreacyjne i gospodarcze (basen kryty). Po rozpoznaniu wniosku J. H. decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2, art. 59 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. 2012, poz. 647 z późn. zm. – zwanej dalej: u.p.z.p.), Prezydent Miasta B. odmówił cyt. "ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w związku z postępowaniem legalizacyjnym dla inwestycji: stwierdzenie zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – rozbudowa budynku mieszkalnego o pomieszczenia rekreacyjne i gospodarcze (basen kryty)" na ww. nieruchomości. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż wyznaczył wokół wnioskowanej nieruchomości obszar, na którym przeprowadzono analizę funkcji i cech zabudowy. Przeprowadzono również analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym zlokalizowana jest inwestycja. Na jej podstawie stwierdzono, iż nie jest spełniony warunek wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Żadna bowiem działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest bowiem w analizowanym obszarze obiektów zlokalizowanych w granicy działek tylko po jednej stronie tej granicy. Nie można więc przyjąć tego rodzaju zabudowy jako zgodnej z ładem przestrzennym obowiązującym w terenie analizowanym. Jedynym przykładem zabudowy w granicy (po obu jej stronach) w sąsiedztwie są budynki na działkach: "3", "4" - zabudowa bliźniacza. Nadto wielkość powierzchni zabudowy - istniejąca wraz z rozbudową wynosi ok. 310 m2, co stanowi ok. 35%, natomiast średnia w obszarze analizy to 14%. Odwołanie od ww. decyzji wniósł reprezentowany przez r. pr. B. B. J. H., wyrażając niezadowolenie z podjętego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, iż nie zgadza się z decyzją organu I instancji bowiem w obszarze analizy znajduje się nieruchomość posiadająca większą powierzchnię zabudowy niż 35 % tj. nieruchomość oznaczona w treści ww. analizy jako działka nr "4", której powierzchnia zabudowy wynosi 43%. Pełnomocnik wskazał, iż dla spełnienia wymogów z art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. wystarczy, aby jedna z działek sąsiednich dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Nadto wnioskowana zabudowa w żaden sposób nie zagraża bezpieczeństwu sąsiadów i nie wpływa na wartość sąsiednich nieruchomości. Decyzją z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Jednym z warunków koniecznych do wydania decyzji jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Z powyższego wynika, iż zabudowa działek sąsiednich stanowi dla organów orzekających w sprawie punkt wyjścia do ustalenia, jakiego rodzaju inwestycję można zrealizować na terenie objętym wnioskiem. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna bowiem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie stosownie do wyników analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu żadna z sąsiednich działek nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących owej zabudowy. Działki w obszarze analizy zabudowane są budynkami jednorodzinnymi, wolnostojącymi. Jedynie w przypadku działek nr "4" i "3" występuje zabudowa quasi-bliźniacza. Ponadto został przekroczony wskaźnik zabudowy na tym terenie, ponieważ średni wskaźnik wynosi 14% natomiast wskaźnik zabudowy wnioskowanej to 35%. W przekonaniu Kolegium nie został tym samym spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, zatem koniecznym stała się odmowa ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, iż wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Co prawda możliwe jest w zakresie wymienionego wskaźnika rozstrzygnięcie specyficzne, uwzględniające uwarunkowania zaistniałe na terenie obszaru urbanistycznego w kontekście zamierzenia przedstawionego we wniosku, wymaga to jednak szczegółowego uzasadnienia, które musi być zamieszczone w decyzji organu rozstrzygającego sprawę. Takie rozstrzygnięcie musiałoby przy tym wynikać z analizy urbanistycznej. W niniejszej sprawie ustalono jednak, że inwestycja nie jest zgodna z wynikami analizy urbanistycznej. Ponadto organ stwierdził, iż brak jest na analizowanym terenie obiektów zlokalizowanych w granicy działek tylko jednej ze stron. Pismem z dnia 23 czerwca 2014 r. J. H. reprezentowany przez r. pr. B. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o jej uchylenie. W uzasadnieniu pełnomocnik przytoczył in extenso wywody zawarte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej dodatkowo wskazując, że bezpodstawnie organ II instancji stwierdza, jakoby wnioskowana inwestycja przewidywała zlokalizowanie obiektów w granicy działki tylko z jednej strony. Wnioskowana zabudowa przylegać ma bowiem do zlokalizowanego na granicy działek tarasu, stanowiącego część składową budynku mieszkalnego posadowionego na nieruchomości sąsiedniej, tj. przy ul. [...]. Nadto w analizowanym terenie istnieje już zabudowa quasi-bliźniacza, co też organ II instancji jednoznacznie potwierdza w treści zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik ponownie zaakcentował, iż dla spełnienia wymagań zakreślonych przez ustawodawcę w treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wystarczy, by jedna z działek sąsiadujących dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - a zatem przesłanka ta została spełniona i brak jest podstaw dla negatywnego rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty, które zawarł był w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Wskazać w pierwszej kolejności należy, że dyskusyjnym jest w orzecznictwie czy w postępowaniu naprawczym organ może domagać się od inwestora uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji czy decyzja taka może zostać wydana, o ile w trakcie postępowania prowadzonego na podstawie art. 50 i 51 Prawa budowlanego inwestor złoży stosowny wniosek. Wykształciły się bowiem w tym zakresie dwa stanowiska, obydwa uzasadniane odmiennymi, równie jednak ważkimi argumentami. Wyroki przyjmujące, że decyzja o warunkach zabudowy nie może być wydana dla inwestycji, która podlega legalizacji w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego opierają się w głównej mierze na tezie, iż przepisy te, odmiennie niż art. 48 tejże ustawy, nie uprawniają wprost organu nadzoru budowlanego do zobowiązania inwestora do złożenia w toku postępowaniu naprawczego decyzji o warunkach zabudowy. Z kolei orzeczenia przeciwne wniosek swój wywodzą z faktu, iż w ramach postępowania naprawczego organ zobligowany jest poddać wykonane roboty budowlane kontroli w aspekcie ich zgodności z prawem, w tym z przepisami o planowaniu przestrzennym i w przypadku braku planu miejscowego decyzją o warunkach zabudowy terenu - por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt II OSK 3001/13 wraz z przywołanymi w uzasadnieniu tegoż orzeczenia dalszymi, prezentującymi obydwa przeciwstawne stanowiska wyrokami. Nawet jednak ta druga koncepcja, do której obecny skład orzekający się przychyla, nie zakłada by decyzja ustalająca warunki zabudowy mogła zostać wydana dla ukończonej inwestycji, dla której taka decyzja już w przeszłości podjęta została i rozstrzygnięcie owo nadal pozostaje jako wiążące w obrocie prawnym. Jeśli zatem dla inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy, a inwestor dopuścił się odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę projektu budowlanego to w postępowaniu naprawczym organ winien badać zgodność z prawem, w tym przepisami o planowaniu, w oparciu o pozostającą w obrocie prawnym decyzję dla inwestycji tej w przeszłości wydaną, chyba że w jego ocenie, co nie zostało w niniejszej sprawie wykazane, nastąpiły tak znaczące zmiany ładu przestrzennego, że de facto niweczą one ustalenia dotychczasowej decyzji o warunkach zabudowy. W odróżnieniu od zamiennego projektu budowlanego nie ma bowiem takiej konstrukcji jak "zamienna decyzja o warunkach zabudowy" dotycząca dokładnie tej samej inwestycji, co do której ważna decyzja już w obrocie prawnym istnieje lecz która została zrealizowana przez inwestora z odstępstwami od udzielonego pozwolenia na budowę. Przypomnieć zatem należy, że decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent Miasta B. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla dobudowy pomieszczeń gospodarczych i rekreacyjnych do istniejącego budynku mieszkalnego przy ul. [...]. W decyzji wskazano konieczność opracowania projektu zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi zwłaszcza w odniesieniu do zbliżenia obiektu do granicy. W oparciu m.in. o ww. rozstrzygnięcie decyzją z dnia [...]r. nr [...] Prezydent zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę. W konsekwencji Prezydent Miasta B., do którego skarżący zwrócił się z wnioskiem o wydanie kolejnej decyzji w sprawie tej samej, zrealizowanej już inwestycji, winien był postępowanie wszczęte na wniosek inwestora umorzyć na podstawie art. 105 k.p.a., nie zaś odmówić ustalenia warunków zabudowy z przyczyn merytorycznych (brak dobrego sąsiedztwa), do której to kwestii ze względu na bezprzedmiotowość postępowania Sąd nie może się odnieść. Wskazana wyżej istotna wadliwość decyzji pierwszoinstancyjnej obligowała organ odwoławczy do jej wyeliminowania z obrotu prawnego i umorzenia postępowania przed organem I instancji. Kolegium nie uczyniło tego jednak, zaakceptowało merytoryczną, odmawiającą ustalenia warunków zabudowy decyzję Prezydenta Miasta B., a tym samym decyzję organu II instancji uznać należy za dotkniętą taką samą wadą. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni ocenę sformułowaną powyżej i umorzy postępowanie wszczęte wnioskiem J. H. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji zrealizowanej z odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach nie orzekano wobec braku stosownego wniosku.