II GSK 2379/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zbigniew Czarnik (spr.) Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia del. WSA Beata Kozicka Protokolant Jerzy Stelmaszuk po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Bk 231/15 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: WSA w Białymstoku lub Sąd I instancji) uwzględnił skargę B S (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łomży (dalej: Dyrektor) z dnia [...] grudnia 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zaskarżoną decyzją Dyrektor utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Bielsku Podlaskim z dnia [...] października 2014 r. o ustaleniu B S kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości za rok 2012 i ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności na mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2011 r. i decyzji z dnia [...] grudnia 2011 r., podjęte zobowiązanie rolnośrodowiskowe zostało zmienione i ustalone między innymi w pakiecie 2 - Rolnictwo ekologiczne, wariant 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 39,33 ha, wariant 2.5 - Uprawy warzywne (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 0,90 ha, wariant 2.3 - Trwałe użytki zielone (z certyfikatem zgodności) na powierzchni 13,23 ha. Zdaniem organu, w związku z tym, że skarżący nie dotrzymał podjętego zobowiązania w wariancie 2.1 i 2.3, na mocy § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi. Organ powołując się na treść § 39 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego przedstawił wyliczenie kwoty nienależnie pobranych płatności. Wskazując § 39 ust. 2 pkt. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podał, że kwota do zwrotu za lata 2010-2012 wyniosła 5.047,86 zł. Stosując zaś art. 18 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011 w związku § 38 ust. 1 i 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego podał, że kwota do zwrotu za lata 2011-2012 wyniosła 20.577,48 zł. Organ rozważył jednocześnie przesłanki wykluczające obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności i uznał, że nie wystąpiły w rozpatrywanej sprawie. WSA w Białymstoku uwzględniając skargę na powyższą decyzję wskazał, że w § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego ustawodawca przewidział sankcję administracyjną, skutkującą nałożeniem przez organ administracji publicznej ujemnych skutków dla podmiotów prawa, które nie stosują się do obowiązków wynikających z norm prawnych. W ocenie Sądu nie jest możliwa rozszerzająca wykładnia tego przepisu, a taką właśnie przeprowadził w rozpatrywanym przypadku organ, stosując omawianą sankcję i zmniejszając płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzącego ostoję dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości. Rolnik, który zmniejszył obszar, na jakim powinien realizować przez określony czas zobowiązanie rolnośrodowiskowe, co do zasady ma obowiązek zwrócić przyznaną mu z tego tytułu płatność rolnośrodowiskową także za lata wcześniejsze. Stwierdzone w danym roku niezachowanie trwałych użytków zielonych nie może prowadzić natomiast do nałożenia sankcji z tego tytułu za lata wcześniejsze. W rozpoznawanej sprawie, ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności za lata 2010-2012 mogło odbyć się zatem jedynie w oparciu o regulacje zawarte w § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. W związku tym, że uchybienia w zakresie zachowania trwałych użytków zielonych stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w 2013 r., organy nie były uprawnione do zastosowania sankcji z § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia kwot nienależnie pobranych płatności przyznanych skarżącemu nastąpiło w zawiadomieniu z dnia 23 czerwca 2014 r., a zatem pod rządami obecnie obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Tym samym nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia § 39 ust. 2 pkt 2 i ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez ich błędne zastosowanie i ustalenie nienależnie pobranych płatności w latach 2010-2012, w sytuacji, gdy przepisy te nie obowiązywały w chwili przyznania tychże płatności. Sąd I instancji wskazał na treść art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu, zgodnie z którym to na stronie oraz innych osobach uczestniczących w tym postępowaniu ciąży obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W toku postępowania Skarżący nie przedstawił wiarygodnych dowodów potwierdzających zachowanie trwałego użytku zielonego. Dyrektor zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie: I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: p.p.s.a., tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez wadliwe wyjaśnienie przez Sąd podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia oraz zawarcie w wyroku błędnych wytycznych co dalszego postępowania, które są wiążące dla organu przy ponownym rozpatrywaniu sprawy; 2) niewłaściwego zastosowania art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku sprzecznie z wymaganiami określonymi w tym przepisie w szczególności, w zakresie rozstrzygnięcia o kosztach postępowania poprzez ograniczenie się jedynie do podania podstawy prawnej, z pominięciem informacji o przesłankach takiego rozstrzygnięcia, a tym samym pozbawienie strony możliwości jego weryfikacji; II. Prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: 1) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie § 38 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361 ze zm.) - dalej jako "rozporządzenie rolnośrodowiskowe" poprzez niepoprawne odczytanie przez Sąd treści przepisu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, tj. nadania mu treści dyspozycji § 38 ust. 8 tego rozporządzenia, czyli mylnym rozumieniu jego znaczenia oraz wadliwym zastosowaniu § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, podczas gdy zastosowanie w sprawie powinien znaleźć § 38 ust. 8 rozporządzenia rolnośrodowiskowego 2) błędną wykładnię art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzania procedur kontroli oraz do wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011 ze zm.) - dalej jako rozporządzenie Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez przyjęcie, że przepis ten nie daje możliwości zastosowania sankcji i zmniejszenia płatności nie tylko w roku, w którym stwierdzone zostało uchybienie w postaci niezachowania występujących w gospodarstwie rolnym i określonych w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałych użytków zielonych oraz elementów krajobrazu rolniczego nieużytkowanego rolniczo, tworzącego ostoje dzikiej przyrody, ale również i w latach poprzedzających stwierdzenie ww. nieprawidłowości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego wskazane w treści art. 183 § 2 p.p.s.a. Stosownie do treści art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna Dyrektora oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji Sąd II instancji w pierwszej kolejności odnosi się do podniesionych w niej zarzutów podnoszących naruszenia przepisów postępowania, a dopiero w dalszej do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że dokonanie poprawnej oceny w zakresie stosowania prawa materialnego jest możliwe dopiero wtedy, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny między stornami lub nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym. Skarga kasacyjna Dyrektora ma usprawiedliwienie prawne, dlatego musiała prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W ocenie NSA trafny i wymagający bezwzględnego uznania jest zarzut procesowy wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ w związku z art. 133 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wprawdzie w petitum skargi zarzut ten został sformułowany w sposób nie do końca poprawny, jednak w uzasadnieniu Dyrektor wprost stwierdza, że uzasadnienie wyroku Sądu I instancji narusza treść art. 141 § 4 p.p.s.a. ze względu na wadliwość w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej wyrokowania oraz wadliwie określone wytyczne co do dalszego postępowania. Sprecyzowanie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwarza Sądowi II instancji podstawę do dokonania kontroli skarżonego wyroku z punktu widzenia wskazanych tam naruszeń. Możliwość taka wprost wynika z treści uchwały NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA nr 1/2010, poz. 1. W rozpoznawanej sprawie przedmiot postępowania nie budzi wątpliwości. Sprawa dotyczy zwrotu nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych przez B S za lata 2010-2012. Skoro tak jest wyznaczony zakres sprawy administracyjnej, to podstawą orzekania przez organy i kontroli tego procesu przez Sąd I instancji powinny być właściwe na chwilę orzekania administracyjnego przepisy dotyczące zwrotu już wypłaconej płatności rolnośrodowiskowej. Z całą pewnością przepisem takim nie jest § 38 ust. 6 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, bo ten przepis nie dotyczy zwrotu, ale pomniejszenia płatności w danym roku. Analiza treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, sugeruje, że Sąd I instancji odnosi swoje rozważania do § 38 ust. 8 i § 39 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego, przy czym w treści uzasadnienia WSA w Białymstoku konsekwentnie powołuje treść § 38 ust. 6 tego aktu, zatem przepisu, który w tej sprawie nie był podstawą orzekania o zwrocie. Bez wątpienia jest to wada uzasadnienia, która wyczerpuje dysozycję art. 141 § 4 p.p.s.a., z której wynika, że uzasadnienie wyroku ma wyjaśnić podstawę prawną orzeczenia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku tego nie czyni, bo wyjaśnia podstawę, której Sąd I instancji nie mógł stosować w postępowaniu o zwrot nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych. Trafnie tę wadę podniesiono w skardze kasacyjnej, jednak Sąd II instancji zwraca uwagę, że na tę podstawę powołały się także organy ARiMR i uczyniły ją przedmiotem rozważań w uzasadnieniu swoich decyzji. Fakt taki nie usprawiedliwia wady uzasadnienia wyroku, ale nie przynosi chluby również organom. Konsekwencją wady w zakresie podstawy wyrokowania jest wadliwe wskazanie wytycznych dla organów, zatem naruszenie art. 141 § 4 jest oczywiste. Ponieważ Sąd II instancji uwzględnił skargę kasacyjną z powodu zarzutu najdalej idącego, bo wady uzasadnienia wyroku, tym samym nie może odnosić się do pozostałych zarzutów podnoszonych przez Dyrektora. Odniesienie się do nich byłoby możliwe tylko w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku spełnia prawem określone warunki. Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 207 § 1 i § 2 p.p.s.a.