I OSK 1563/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek, , , po rozpoznaniu w dniu 26 czerwca 2015 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.C. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 138/15 o odrzuceniu skargi R.C. na pismo Komendanta Miejskiego Policji w [..] z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nieudzielenia urlopu p o s t a n a w i a: oddalić skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Bk 138/15, odrzucił skargę R.C. na pismo Komendanta Miejskiego Policji w [..] z dnia 16 stycznia 2015 r. nr [..] w przedmiocie nieudzielenia urlopu. Z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że R.C. w dniu 16 stycznia 2015 r. złożył do Komendanta Miejskiego Policji w [..] raport o udzielenie 5 dni urlopu wypoczynkowego i 5 dni urlopu dodatkowego. Naczelnik Wydziału Prewencji KMP w [..] tego samego dnia w formie pisemnej (odręcznie) na tym dokumencie, nie wyraził zgody na udzielenie urlopu we wnioskowanym terminie. R.C. zwrócił się do Naczelnika o pisemne uzasadnienie nieudzielenia urlopu i podanie podstawy prawnej tej odmowy. W piśmie z dnia 26 stycznia 2015 r. nr [..] poinformowano zainteresowanego, że przyczyną nieudzielenia urlopu we wnioskowanym terminie była sytuacja kadrowa referatu. Jako podstawę prawną wskazano art. 83 ust. 4 ustawy o Policji i § 5 ust. 1 i 3 oraz § 18 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 19 września 2014 r. w sprawie urlopów policjantów. Następnie R.C. złożył do sądu administracyjnego skargę na "decyzję Naczelnika Wydziału Prewencji Komendy Miejskiej Policji w [..] zawartej w raporcie nr [..] z uwagi na to, iż narusza ona: art. 83 ust. 4 ustawy o Policji (...)". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Sąd I instancji uznał, iż skarga podlega odrzuceniu. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że zgodnie z treścią art. 184 zdanie 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej tylko w zakresie określonym w ustawie. Zakres ten przede wszystkim ustalony został w art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako P.p.s.a., w którym postanowiono, że sprawą sądowoadministracyjną (podlegającą rozpoznaniu przez sąd administracyjny) jest sprawa z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, której zasady prowadzenia normuje ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak też inna sprawa, do której przepisy tej ustawy stosuje się z mocy ustaw szczególnych. Zasadniczy katalog działań organów administracji publicznej objętych kontrolą sądów administracyjnych został ustalony w art. 3 § 2 P.p.s.a. Natomiast w przepisie art. 5 P.p.s.a. wskazano, w jakich sprawach sądy administracyjne nie są właściwe. Są to m.in. sprawy wynikające z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (art. 5 pkt 2 P.p.s.a.) Następnie Sąd I instancji podkreślił, iż stosunek służbowy funkcjonariusza Policji ma charakter administracyjnoprawny. Nie oznacza to jednak, że wszystkie kwestie z nim związane podlegają kognicji sądów administracyjnych. W szczególności takiej kognicji nie będą podlegać te sprawy ze stosunku służbowego policjantów, które mają charakter spraw wewnętrznych, wynikających z cechy dyspozycyjności stosunku służbowego, charakteryzującego się nadrzędnością i podległością organizacyjną. Zdaniem Sądu I instancji, taki wewnętrzny charakter ma sprawa dotycząca udzielenia (nieudzielenia) funkcjonariuszowi Policji urlopu. Oznacza to, że w rozpoznawanym przypadku, zaskarżone pismo nie jest decyzją administracyjną oraz innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. Rozstrzygnięcie w nich zawarte nie podlega zatem kognicji sądu administracyjnego. Zobowiązuje to sąd do odrzucenia skargi złożonej na powyższe pismo jako niedopuszczalnej. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R.C., zaskarżając je w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego tj. 1) art. 5 pkt 2 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie I uznanie, że rozstrzygnięcie w przedmiocie nieudzielenia funkcjonariuszowi Policji urlopu nie podlega kognicji sądu administracyjnego, a w konsekwencji oparcie zaskarżonego postanowienia na ww. podstawie prawnej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy właściwą podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winien stanowić art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.; 2) art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie I przyjęcie go za podstawę rozstrzygnięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem skutkowało odrzuceniem skargi, podczas gdy w kontekście okoliczności domniemania załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na fakt, iż uprawnienie funkcjonariusza Policji do urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego nie powstaje bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, rozstrzygnięcie Sądu winno być oparte na art. 145 § 1 pkt 1a. Ponadto zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj. 1) art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmowa wyrażenia zgody na udzielenie funkcjonariuszowi Policji urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego (w formie pisemnej – odręcznej- na raporcie o udzielenie urlopu), nie jest decyzją administracyjną czy też innym aktem z zakresu administracji publicznej dotyczącym uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa administracyjnego. W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności nie występuje, dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpoznaniu w granicach wyznaczonych przez autora skargi kasacyjnej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej (§ 1). Ponadto, przepis art. 3 § 1 - 3 P.p.s.a. określa kognicję sądów administracyjnych przewidując, że sprawują one kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność organów w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 P.p.s.a.). Stosownie do § 3 art. 3 P.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Zgodnie natomiast z przepisem art. 5 pkt 2 P.p.s.a., sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między podwładnymi a przełożonymi, a także m.in. odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3). W świetle powyższego stwierdzić należy, że Sąd zobowiązany był zbadać z urzędu dopuszczalność skargi, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 P.p.s.a. Przesłankami tymi są: niewłaściwość sądu (pkt 1), wniesienie skargi po terminie (pkt 2), nieuzupełnienie braków formalnych (pkt 3), zawisłość sprawy (pkt 4), brak zdolności sądowej lub procesowej (pkt 5) oraz niedopuszczalność z innych przyczyn (pkt 6), która występuje m.in. w razie niewyczerpania środków zaskarżenia. Zakreślona w podany wyżej sposób kognicja sądu administracyjnego determinuje bowiem dalszy tok badania dopuszczalności niniejszej skargi, zwłaszcza w kierunku rozważenia zagadnienia kognicji sądu administracyjnego w zakresie bezczynności dotyczącej stosunków służbowych. W niniejszej sprawie R.C. przedmiotem skargi uczynił pismo Komendanta Miejskiego Policji w [..], którym organ odmówił skarżącemu udzielenia urlopu wypoczynkowego i urlopu dodatkowego we wnioskowanym terminie. W tym zakresie wskazać należy, że stosunek służbowy funkcjonariusza policji jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Dla stosunków służbowych, stanowiących podstawę pełnienia służby w tzw. służbach mundurowych, cechą szczególną i charakterystyczną jest podległość służbowa, której znaczny zakres sprawia, że w stosunkach tych nie występuje równorzędność tworzących je podmiotów. Przełożony funkcjonariusza zyskuje bowiem znaczną dyskrecjonalną władzę kształtowania sytuacji prawnej podwładnego. Przejawem podległości służbowej funkcjonariusza jest pozostawienie jego przełożonemu decyzji m. in. o wyrażeniu zgody na udzielenie urlopu. Zgodnie z art. 82 ust. 1 w zw. z art. 83 ust. 4 ustawy, policjantowi przysługuje prawo do corocznego płatnego urlopu wypoczynkowego w wymiarze 26 dni roboczych, a policjantowi, który nie wykorzystał urlopu w danym roku kalendarzowym, urlopu tego należy udzielić w ciągu pierwszych 3 miesięcy następnego roku. Policjantom przysługują także płatne dodatkowe urlopy określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 7 czerwca 2002 r. w sprawie urlopów policjantów (Dz. U. nr 81 poz. 740 z późn. zm.), wydanym na podstawie art. 86 powołanej wyżej ustawy. Należy również zauważyć, że stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 12 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 14 maja 2003 r. w sprawie szczegółowych praw i obowiązków oraz przebiegu służby policjantów (Dz. U. z 2013 r., poz. 644), sprawy osobowe policjantów dotyczą w szczególności m. in. udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Zgodnie natomiast z § 3 ust. 3 tego rozporządzenia sprawy osobowe załatwia się na piśmie w formie rozkazu personalnego, o ile odrębne przepisy nie stanowią inaczej. W § 3 ust. 4 cytowanego rozporządzenia stwierdza się natomiast, że formy rozkazu personalnego nie stosuje się do udzielania urlopów i zwolnienia od zajęć służbowych. Z przepisów tych wynika zatem, że sprawa dotycząca udzielenia urlopu, podobnie jak sprawa dotycząca zwolnienia od zajęć służbowych nie następuje w formie rozkazu personalnego, czyli aktu administracyjnego o cechach decyzji administracyjnej, wydawanego w sprawach wynikających ze stosunku służbowego policjantów. Reasumując należy stwierdzić, że wewnętrzny charakter sprawy przypisanej do kompetencji przełożonego właściwego w sprawach osobowych, charakter wskazanych przesłanek, bezpośrednio związanych ze służbą, oraz brak formy decyzji uzasadnia twierdzenie, że odmowa udzielenia urlopu pozostaje w wyłącznej gestii przełożonego policjanta i nie podlega kontroli sądowej. Sprawa taka dotyczy organizacji służby, za którą odpowiedzialne są określone organy, którym pozostawiono pełną swobodę w zakresie udzielania funkcjonariuszom urlopów. Ponadto podkreślić trzeba, że charakter rozstrzygnięcia w kwestii rozpoznania wniosku funkcjonariusza o udzielenie urlopu, nie pozwala także na zakwalifikowanie go do aktów i czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy P.p.s.a. Takie działania muszą dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa i mieć charakter prawnie wiążący. Oznacza, że wpływają one na sytuację danego podmiotu w taki sposób, że same tę sytuację wyznaczają, bądź wywołują określony skutek sprawy. W orzecznictwie przyjmuje się ponadto, że wspomniane akty i czynności muszą mieć charakter zewnętrzny, tj. muszą być skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie i służbowo organowi wydającemu dany akt lub podejmującemu daną czynność (wyrok NSA z dnia 4 lutego 1998r sygn. II SA 1367/97, ONSA 1998, nr 4, poz.139). Omawiane rozstrzygnięcie – którym w przedmiotowej sprawie było pismo Komendanta Miejskiego Policji w [..] – podjęte zostaje przez osobę będącą przełożonym skarżącego, a przy tym nie ingeruje w żaden sposób w treść stosunku służbowego podporządkowanego mu podwładnego oraz nie wpływa jego na prawa i obowiązki wynikające z przepisów prawa. Nie może zatem ulegać wątpliwości, że akt ten nie mieści się również w zakresie spraw, przewidzianych w art. 3 § 2 pkt.4 P.p.s.a. Sprawy udzielenia urlopu funkcjonariuszowi należą do spraw wynikających z podległości służbowej i tym samym na mocy art. 5 pkt 2 P.p.s.a. są wyłączone spod kognicji sądów administracyjnych. Z tych względów skarga R.C. wniesiona do WSA w Białymstoku podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Taką też podstawę prawną swego rozstrzygnięcia przyjął Sąd I instancji. Dlatego zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia. O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł, ponieważ prawo do zwrotu kosztów służy tylko w przypadku, gdy orzeczenie sądu kasacyjnego wypowiada się w kwestii dotyczącej zasadności samej skargi. Takiej oceny oczywiście nie zawierają postanowienia oddalające lub uwzględniające skargę kasacyjną na postanowienie sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie, np. postanowienia o odrzuceniu skargi. Dlatego też, unormowanie zawarte w art. 203 i 204 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dotyczące zwrotu niezbędnych kosztów postępowania, nie może znaleźć zastosowania w niniejszej sprawie (tak w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07).