IV SA/Gl 590/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Stanisław Nitecki Sędzia WSA Beata Kalaga - Gajewska (spr.) Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej oddala skargę. Prezydent Miasta R., decyzją z dnia [...] r., nr [...], odmówił I. i K.R. odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt syna B. R. w rodzinie zastępczej, w okresie od dnia 01 marca do 31 grudnia 2014 r. i ustalił w tym okresie odpłatność w wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń, tj. kwoty 1 000,- zł. miesięcznie oraz sposób jej wpłaty do dnia 18.04.2014 r. W uzasadnieniu tej decyzji organ podał, że I. R. prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z mężem K. R. Dochód rodziny stanowi wynagrodzenie K. R. pomniejszone o alimenty płacone na rzecz syna M. R., który znacznie przekracza 150% kryterium dochodowego określonego w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 182 z późn. zm.), tj. 684,- zł. na osobę w rodzinie. Biorąc pod uwagę sytuację socjalno-bytową rodziny strony oraz § 5 uchwały Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. ustalono, że I. i K. R. nie spełniają przesłanek w niej zawartych, dotyczących odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Nie występują również przeciwwskazania do podjęcia zatrudnienia przez I. R. I. R. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, domagając się obciążenia kosztami pobytu syna w rodzinie zastępczej za okres od 17 stycznia do 21 lutego 2014 r. oraz rozłożenia tej kwoty na raty. Wskazała, iż wnioskiem z dnia 6 stycznia 2014 r., skierowanym do Sądu Rejonowego w T., prosiła o umieszczenie rocznego syna B. w rodzinie zastępczej jedynie w powyższym okresie. Jednak Sąd z nieznanych jej powodów umieścił syna w rodzinie zastępczej na dłuższy czas. W związku z tym złożyła wraz z mężem wniosek do Sądu o zmianę zarządzeń opiekuńczych i obecnie czeka na rozstrzygnięcie w tej sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm., zwanej dalej w skrócie jako: "K.p.a."), w punkcie pierwszym rozstrzygnięcia - uchyliło powyżej opisaną decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej odstąpienia od ustalenia odpłatności za pobyt syna B. R. w rodzinie zastępczej i umarzyło postępowanie organu pierwszej instancji w tej sprawie, a w punkcie drugim - w pozostałym zakresie utrzymało ją w mocy. Organ odwoławczy uznał, że zgodnie z art. 193 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 135 z późn. zm., zwanej w skrócie jako: "ustawa"), rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości: 1) przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka; 2) średnich miesięcznych wydatków przeznaczonych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu socjalizacyjnego; interwencyjnego lub specjalistyczno-terapeutycznego, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej oraz interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym; 3) środków finansowych na utrzymanie dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego oraz środków finansowych na bieżące funkcjonowanie tej placówki - w przypadku umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego. Na podstawie art. 194 ust. 1 tej samej ustawy opłatę, o której mowa w przywołanym powyżej art. 193 ust. 1, ustala w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części z odsetkami odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 193 ust. 3 ustawy). Wspomniana wcześniej uchwała Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. określiła szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Zdaniem organu odwoławczego, rozważając możliwość odstąpienia od ustalenia odpłatności należy wziąć pod uwagę nie tylko aktualną sytuację stron, ale także ewentualną możliwość uregulowania przedmiotowej odpłatności przez stronę w przyszłości. Takie stanowisko organu odwoławczego wynika m.in. z faktu, iż ustawa przewiduje oprócz ulgi w formie odstąpienia od ustalenia odpłatności także możliwość umorzenia w całości lub w części ustalonej odpłatności, odroczenia terminu płatności czy rozłożenia na raty tej opłaty. Tym samym zastosowanie ulgi najdalej idącej w postaci odstąpienia od ustalenia opłaty powinno zostać podyktowane taką sytuacja strony, która daje podstawy do przyjęcia, iż uregulowanie należności przez stronę nie będzie w ogóle możliwe - teraz i w przyszłości, np. z uwagi na jej niepełnosprawność. Natomiast w rozpatrywanej sprawie nie można było pominąć faktu, iż I. R. jest osobą w wieku produkcyjnym, osobą zdolną do pracy a tym samym nie można było już dziś wykluczyć, iż w przyszłości nie podejmie pracy i nie ureguluje swojego zobowiązania. Mając na względzie powyższe brak było przesłanek do odstąpienia od ustalenia odpłatności strony za pobyt dziecka B. R. w pieczy zastępczej, co oznacza, iż organ pierwszej instancji powinien był orzec jedynie o ustaleniu stronom odpłatności za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Stąd też uchylono pkt 1 decyzji tego organu i umorzono postępowanie w tym zakresie oraz utrzymano w mocy pozostałe jej rozstrzygnięcia dotyczące odpłatności, jej wysokości i sposobu wpłaty. Odnosząc się do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że ustalenie odpłatności za pobyt dziecka stron w pieczy zastępczej może nastąpić od miesiąca, w którym organ pierwszej instancji skutecznie wszczął postępowanie w sprawie. Jak wynika z akt administracyjnych zawiadomienie o wszczęciu w/w postępowania zostało doręczone I.i K. R. w dniu 12.03.2014 r. Ustalenie odpłatności jest możliwe dopiero od miesiąca zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności. Nie można bowiem zgodzić się z poglądem, iż obowiązek ten ma być realizowany z mocy prawa ze skutkiem ex tunc (łac. od wtedy), czyli z mocą wsteczną. Konkretyzacja przepisu prawa następuje bowiem w formie indywidualnego aktu administracyjnego. Akt administracyjny regulujący obowiązki strony ma charakter konstytutywny wywołujący skutki prawne ex nunc (łac. od teraz), czyli od momentu orzeczenia. W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia ze świadczeniami nienależnie pobranymi, a tylko taka sytuacja pozwala w świetle zasad ogólnych postępowania administracyjnego na wydanie decyzji administracyjnej ze skutkiem prawnym ex tunc. Zgodnie z wyrażoną w art. 8 K.p.a. zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej strona ma prawo oczekiwać by dotyczące jej obowiązków rozstrzygnięcie wywoływało skutek od daty powiadomienia jej o prowadzonym z urzędu postępowaniu, a nie wstecz. Strona ma bowiem możliwość modyfikacji swoich zachowań i obrony swoich interesów dopiero od czasu uzyskania informacji o wszczęciu postępowania w sprawie. Pismem z dnia 26 maja 2014 r. I. R. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach uznając, że organ błędnie ustalił odpłatność za pobyt jej syna w rodzinie zastępczej od dnia 31 grudnia 2014 r., bowiem dowiedziała się o prowadzeniu postępowania dopiero w dniu 12 marca 2014r., jednocześnie zachodzą podstawy do odstąpienia od ustalenia tej odpłatności, dlatego też domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poinformowało, że organ pierwszej instancji powinien w odrębnym postępowaniu rozpoznać wniosek skarżącej o zastosowanie innych ulg, takich jak umorzenie opłaty w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczenie terminu jej płatności bądź rozłożenie jej na raty. Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, akcentując swoją trudną sytuację życiową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. z 2014 r. poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów prawa. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie jako: "p.p.s.a."), następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad przeprowadzonego postępowania administracyjnego. Zatem Sąd nie jest władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony podjętym w sprawie rozstrzygnięciem, wówczas gdy wiąże się ono z negatywnymi dla niej skutkami. Związany jest jedynie normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa, a także dokonuje z urzędu kontroli legalności nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W wyniku kontroli zaskarżonej decyzji organu odwoławczego uznać należało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż przy jej wydaniu nie doszło do naruszenia prawa w wyżej opisanym zakresie. Podstawę materialnoprawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 135 z późn. zm., zwanej tak jak dotychczas w skrócie "ustawa"), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. i reguluje kwestie związane z pobytem dziecka w pieczy zastępczej i ponoszeniem odpłatności z tego tytułu przez jego rodziców. Zgodnie z obowiązującym na dzień jego wydania brzmieniem art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 - w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 2 ustawy). Ustawodawca wskazał w sposób pełny i wyczerpujący osoby zobowiązane do ponoszenia opłat związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz opisał w jakich przypadkach są one zobligowane do ponoszenia tych opłat. Z analizy przywołanego unormowania wynika, że omawiany przepis zawiera przesłanki podmiotowe i przedmiotowe warunkujące wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Przesłanką podmiotową jest wskazanie adresatów decyzji, którymi są rodzice ponoszący opłatę solidarnie. Natomiast przesłanki przedmiotowe, to po pierwsze - wcześniejsze przyznanie rodzinie zastępczej (lub prowadzącemu rodzinny dom dziecka) w drodze decyzji, stosownie do art. 80 ust. 1 w związku z art. 88 ustawy, świadczeń na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, a po drugie - wysokość ustalonej opłaty odpowiadać ma wysokości przyznanych rodzinie zastępczej świadczeń. Tak sformułowana hipoteza normy prawnej art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy powoduje, że w przypadku zaistnienia okoliczności w niej określonych, organowi nie pozostawiono możliwości wyboru rozstrzygnięcia. Organ zobowiązany jest bowiem wydać decyzję w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, a decyzja taka jest decyzją związaną. Z niespornego stanu faktycznego sprawy wynika, że syn skarżącej - małoletni B. R. (ur. 31 stycznia 2013 r.) został z urzędu umieszczony w rodzinnej pieczy zastępczej w trybie zabezpieczenia, na mocy postanowienia właściwego sądu, czyli Sądu Rejonowego w T. z dnia [...] r. o sygn. akt [...]. Następnie w dniu [...] r. wydana została decyzja organu pierwszej instancji o przyznaniu świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej w wysokości 1 000,- zł. miesięcznie na okres od 17 stycznia 2014 r. do czasu osiągnięcia pełnoletności, tj. do dnia 30 stycznia 2031 r. Dodatkowo, tej ostatecznej decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Analiza akt administracyjnych wskazuje, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia odpłatności zostało doręczone skarżącej i jej mężowi w dniu 12.03.2014 r., w trybie art. 61 § 4 K.p.a. Sama skarżąca potwierdziła tą okoliczność w treści skargi. Zatem organ był uprawniony do ustalenia powyższej opłaty od miesiąca marca 2014 r., natomiast skarżąca błędnie powołała datę ustalenia opłaty na dzień 31 grudnia 2014 r. (zdanie 6 skargi z dnia 26 marca 2014 r.). Prawidłowo organy obydwu instancji orzekające w sprawie przyjęły, w oparciu o art. 193 ust. 1 i 2 ustawy, że obowiązek poniesienia opłaty jako świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej, obciąża solidarnie skarżącą i ojca dziecka. Powyższe uzasadniało obciążenie obojga rodziców opłatą za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej ustalonej w drodze decyzji, wydanej na podstawie art. 194 ust. 1 ustawy, czym spełniono przesłankę podmiotową. Tym samym, wyczerpane zostały zarówno przesłanka podmiotowa, jak i dwie przesłanki przedmiotowe omówione powyżej, warunkujące solidarne poniesienie przez rodziców dziecka miesięcznej opłaty w wysokości 1 000,- zł. (art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy). Weryfikacja i kontrola zaskarżonej decyzji pod kątem zaistnienia omówionych wyżej przesłanek, warunkujących jej wydanie, wskazuje na prawidłowe, co do zgodności z przepisami ustawy ustalenie wysokości opłaty za pobyt dziecka skarżącej w pieczy zastępczej. Decyzja ta, stanowiła konsekwencję wydanej wcześniej decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. przyznającej świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka w rodzinie zastępczej zawodowej w wysokości 1 000,- zł. miesięcznie, na okres od 17 stycznia 2014 r. Ponadto, z akt sprawy wynika, że organ II instancji zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie organu pierwszej instancji w zakresie odmowy odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty i tym samym uchylił punkt pierwszy decyzji organu pierwszej instancji. Takie działanie było uprawnione, bowiem dopiero z chwilą ustalenia wysokości opłaty i uprawomocnienia się decyzji wydanej w tym zakresie, możliwe jest zastosowanie wobec skarżącej regulacji zawartej w uchwale Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r., wydanej na podstawie delegacji wynikającej z art. 194 ust. 2 ustawy. Wspomniana uchwała określiła bowiem szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty oraz odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wyjaśnić trzeba, że zgłaszane przez skarżącą, zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzuty dotyczące wskazania terminu, od którego jej syn został umieszczony w rodzinie zastępczej, nie mogą być przedmiotem rozpatrywania w niniejszej sprawie. Rolą właściwego sądu wydającego zarządzenia zstępcze i opiekuńcze jest bowiem zabezpieczenie interesów małoletniego, co zostało dokonane w niniejszej sprawie. Z akt administracyjnych wynika, że syna skarżącej umieszczono od dnia 17 stycznia 2014 r. w rodzinie zastępczej zawodowej. Nie mniej jednak ustalono odpłatność od dnia 1 marca 2014 r., czyli od miesiąca w którym zawiadomiono skarżącą i jej męża o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt ich małoletniego syna w tej rodzinie. Potwierdza to również oświadczenie skarżącej złożone w skardze, iż o prowadzonym w tej sprawie postępowaniu dowiedziała się w dniu 12 marca 2014 r. Tymczasem, możliwości płatnicze oraz osiągane przez skarżącą i jej męża dochody, nie mogą być brane pod uwagę, gdyż jak wskazano wyżej, w przypadku ustalenia zaistnienia przesłanek wskazanych w przepisie art. 193 ust. 1 ustawy, organ zobowiązany jest wydać decyzję ustalającą wysokość miesięcznej opłaty w wysokości 1 000,- zł., obciążającą rodziców solidarnie (art. 193 ust. 1 ust. 2 w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy). Obowiązujące w sprawie przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, nie przewidują, że ustalając wysokość opłaty organ może wziąć pod uwagę sytuację majątkową osoby zobowiązanej. Powyższe powoduje, że nie można skutecznie zarzucić organowi odwoławczemu, iż nie rozstrzygnął merytorycznie żądania skarżącej, na co powołała się w treści skargi. Jeszcze raz wskazać przyjdzie, że dopiero ostateczna decyzja ustalająca wysokość opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej, daje osobom zobowiązanym do jej ponoszenia możliwość zainicjowania postępowania w przedmiocie umorzenia opłaty, rozłożenia jej na raty, czy też odroczenia terminu jej płatności, stosownie do art. 194 ust. 3 ustawy. W myśl tego przepisu, starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. O ile więc decyzja w przedmiocie odstąpienia od ustalenia opłaty jest decyzją wcześniejszą w stosunku do decyzji ustalającej, to decyzja w przedmiocie umorzenia opłaty lub rozłożenia na raty tej opłaty, z istoty rzeczy jest decyzją następczą w stosunku do decyzji ustalającej. Sytuacja materialna skarżącej może być zatem uwzględniona w odrębnym postępowaniu, w przedmiocie zastosowania ulg lub umorzenia, o czym skarżącą poinformowano w końcowej treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę. Tym samym, w kontrolowanym postępowaniu chybiony jest zarzut naruszenia art. 194 ust. 3 ustawy w związku z uchwałą Rady Miasta P. nr [...] z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał je również za nieuprawnione, ponieważ wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podjętych w niej rozstrzygnięć (art. 7 K.p.a.), a ich ocena nie nosi cech dowolności (art. 80 K.p.a.). Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 K.p.a. w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto podstawowe jej elementy, w tym szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne. W wyniku kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, uznać zatem należało, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym przez organ odwoławczy. Ustalenia będące podstawą rozstrzygnięcia, zostały bowiem dokonane na podstawie trafnej oceny dowodów oraz prawidłowego zastosowania obowiązujących przepisów prawa w odniesieniu do stwierdzonego w sprawie stanu faktycznego. W świetle całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego i wyżej wskazanych okoliczności, podjęte w sprawie rozstrzygnięcie uznać należało za prawidłowe. W tym stanie rzeczy, brak było podstaw do uwzględnienia skargi, dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.