II SA/Ol 58/15

Dnia 10 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia NSA Janina Kosowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 roku sprawy ze skargi M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie rozbiórki kontenera - oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy administracyjnej wynika, że postanowieniem z dnia "[...]" Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem I instancji), powołując art. 48 ust. 2 i 3 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy ustawieniu kontenera konstrukcji stalowej o funkcji letniskowej na działce nr "[...]", obręb S., gmina M., wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę i nałożył na M. P. (dalej zwanego inwestorem) obowiązek przedstawienia w terminie do 30 września 2013 r.: ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, niezbędnymi uzgodnieniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wnioskiem z dnia 30 września 2013 r. inwestor zwrócił się do organu I instancji o przesunięcie terminu wykonania nałożonych powyższym postanowieniem obowiązków na dzień 30 czerwca 2014 r. wskazując, że m.in. na działkę, na której ustawiono sporny obiekt, złożono dwa wnioski o wydanie warunków zabudowy, a wszczęte w tych sprawach postępowania zostały zawieszone, co aktualnie uniemożliwia wywiązanie się z nałożonego obowiązku dostarczenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, stwierdzając brak podstaw do przesunięcia terminu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków, nakazał inwestorowi rozbiórkę (usunięcie) kontenera konstrukcji stalowej objętego postępowaniem legalizacyjnym. Na skutek odwołania od tej decyzji wniesionego przez inwestora, decyzją z dnia "[...]"Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej zwany organem odwoławczym) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że zaskarżona decyzja organu I instancji została wydana przedwcześnie. Za konieczne uznał bowiem uprzednie rozpatrzenia wniosku inwestora o przesunięcie terminu wykonania nałożonych obowiązków. Kontynuując postępowanie organ I instancji, postanowieniem z dnia "[...]", powołując art. 77 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), odmówił zmiany własnego postanowienia z dnia "[...]" w zakresie terminu wykonania nałożonych na inwestora obowiązków. W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji stwierdził brak tożsamości zarówno przedmiotowej, jak i podmiotowej pomiędzy postępowaniem prowadzonym przez ten organ a postępowaniami prowadzonymi przez organ gminy w sprawach ustalenia warunków zabudowy, gdyż żadne z tych postępowań nie dotyczy kontenera konstrukcji stalowej. Zauważył, że jak wynika zarówno z dokumentów przedłożonych przez inwestora, jak i wyjaśnień organu gminy, jedno postępowanie dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla budynku rekreacji indywidualnej dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowanej, drugie zaś ustalenia warunków zabudowy dla budynku mieszkalno-usługowego dwukondygnacyjnego o konstrukcji murowano-drewnianej z dachem dwuspadowym z lukarnami. Dodał, że z koncepcji zagospodarowania działek, dołączonych do wniosków inicjujących te postępowania, wynika, że oba te budynki mają być usytuowane w tym samym miejscu, jednakże innym niż to miejsce, w którym został samowolnie ustawiony kontener objęty postępowaniem legalizacyjnym. Wskazał także na brak tożsamości osób składających wnioski o ustalenie warunków zabudowy z osobą inwestora. W tych okolicznościach organ I instancji nie znalazł podstaw do przychylenia się do wniosku inwestora o zmianę terminu wykonania nałożonych obowiązków. Następnie decyzją z dnia "[...]" organ I instancji, powołując art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, nakazał rozbiórkę (usunięcie) kontenera konstrukcji stalowej, usytuowanego na wskazanej powyżej działce bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że usytuowanie na podanej działce obiektu objętego nakazem rozbiórki (usunięcia) stwierdzono podczas kontroli przeprowadzonej w dniu "[...]", a z wyjaśnień inwestora wynika, że obiekt ten został ustawiony w listopadzie 2012 r. i składa się z dwóch kontenerów konstrukcji stalowej zespolonych ze sobą i stanowiących funkcjonalnie jeden obiekt kontenerowy, zwany "mobilną przyczepą letniskową" oraz, że obiekt ten będzie użytkowany rekreacyjnie jako domek rekreacji indywidualnej. Ocenił, że do tak ustalonego stanu faktycznego zastosowanie ma procedura legalizacyjna określona w art. 48 i art. 49 ustawy Prawo budowlane, wobec czego, postanowieniem z dnia "[...]" wstrzymano prowadzenie robót budowlanych i nałożono na inwestora obowiązek dostarczenia w terminie do 30 września 2013 r. dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że dotychczas inwestor nie wykonał nałożonych obowiązków, a podjęte przez niego działania, związane z próbą uzyskania warunków zabudowy na inny obiekt budowlany, nie świadczą nawet o rozpoczęciu procedury legalizacyjnej w niniejszej sprawie, co obliguje organ do wydania decyzji o nakazie rozbiórki (usunięcia) spornego kontenera. W odwołaniu od powyższej decyzji inwestor zarzucił organowi I instancji niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i nieuprawnioną ingerencję w ustawienie na prywatnej działce dwóch mobilnych przyczep letniskowych z ruchomymi podwoziami. Decyzją z dnia "[...]" organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy ocenił, że w świetle art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, budynki użytkowane letniskowo nie są zwolnione z konieczności uzyskania pozwolenia na budowę. Do takich budynków zaliczył także tymczasowy obiekt budowlany, którym na mocy art. 3 pkt 5 powołanej ustawy jest m.in. obiekt kontenerowy. Za prawidłowe uznał więc wdrożenie przez organ I instancji w okolicznościach niniejszej sprawy procedury legalizacyjnej, o której mowa w art. 48 cytowanej ustawy, a wobec nie przedłożenia przez inwestora żądanych dokumentów, wydanie nakazu rozbiórki (usunięcia) spornego kontenera. Przychylił się przy tym do poglądu organu I instancji, że inwestor nie poczynił kroków zmierzających do wypełnienia nałożonych na niego obowiązków, gdyż żadne z prowadzonych przez organ gminy postępowań w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla działki, na której ustawiono sporny obiekt, nie dotyczy posadowienia kontenera konstrukcji stalowej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie inwestor zarzucił organowi odwoławczemu naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 7, art. 8 i art. 11 w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji organu I instancji oraz załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony i poszanowania zasady pogłębiania zaufania do władzy publicznej; 2) prawa materialnego, to jest art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, przez błędne przyjęcie, że inwestor nie poczynił kroków zmierzających do wypełnienia nałożonych na niego obowiązków, skoro organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy zawiesił postępowania w sprawie ich ustalenia. Z tych też powodów inwestor wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi inwestor zakwestionował poprawność ustaleń organów w zakresie nie podlegania spornego obiektu kontenerowego wyjątkowi wskazanemu w art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane, stanowiącemu, że takie obiekty ustawione do 120 dni podlegają zgłoszeniu a nie pozwoleniu na budowę; podniósł, że organy nie ustaliły, czy upłynął już okres, o którym mowa w tym przepisie. Jako przedwczesne ocenił ponadto stanowisko organów, że nie poczynił kroków zmierzających do wypełnienia nałożonych na niego obowiązków. Zauważył, że przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stawiają wymogu, by wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożył podmiot dysponujący prawem do nieruchomości, gdyż możliwe jest przeniesienie takiego wniosku na inną osobę w trybie art. 63 ust. 5 tej ustawy. Dodał, że ustawodawca dopuszcza również możliwość modyfikacji wniosku, np. w zakresie gabarytów inwestycji i określenia terenu objętego wnioskiem. Stwierdził jednak, że skoro organ właściwy w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesił postępowanie w tym przedmiocie, to nie miał on możliwości wywiązania się z nałożonych obowiązków, to jest przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów podniesionych w skardze ocenił, że sporny obiekt nie należy do obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę wymienionych w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Za chybiony uznał więc pogląd inwestora, że jest to obiekt tymczasowy, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12 tej ustawy. Wskazał, że z akt sprawy jednoznacznie wynika, że sporny obiekt został ustawiony w listopadzie 2012 r., co oznacza, że licząc tylko do daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie, co miało miejsce w maju 2013 r., upłynął okres 180 dni od jego ulokowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że wobec niezwłocznego wyznaczenia terminu rozprawy, w niniejszej sprawie nie zachodziła konieczność odrębnego rozpoznania wniosku inwestora o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Odrębne rozpoznanie tego wniosku mogłoby bowiem doprowadzić do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania sądowego, co byłoby sprzeczne z zasadą szybkości postępowania sądowego, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie bowiem z art. 61 § 6 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania aktu lub czynności upada w razie wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji. Przechodząc do oceny zasadności wniesionej w niniejszej sprawie skargi wskazać przede wszystkim należy, że stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie ostatecznej decyzji organu odwoławczego z dnia "[...]" w przedmiocie nakazu rozbiórki (usunięcia) samowolnie ustawionego kontenera konstrukcji stalowej. Jak wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu "[...]" (k. 20 akt sprawy administracyjnej wraz ze zdjęciami wykonanymi w dniu oględzin – obiekt bez kół) wykonane przez inwestora w listopadzie 2012 r. roboty polegały na: posadowieniu na bloczkach typu "trylinki" dwóch kontenerów konstrukcji stalowej (to jest przyczep letniskowych), które następnie zostały ze sobą połączone. W wyniku tych robót kontenery te stanowią funkcjonalnie jeden obiekt o wymiarach 5,30 m x 12,20 m. użytkowany rekreacyjnie. Zdaniem Sądu, roboty te prawidłowo zostały zakwalifikowane przez organy obu instancji jako wymagające uzyskania pozwolenia na budowę. Podkreślenia bowiem wymaga, że zgodnie z art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), pod pojęciem robót budowlanych należy rozumieć także montaż obiektu w określonym miejscu. Niesporne zaś w niniejszej sprawie jest, że objęty nakazem rozbiórki (usunięcia) kontener jest tymczasowym obiektem budowlanych, o którym mowa w art. 3 pkt 5 cytowanej ustawy. Z uwagi zaś na okres jego posadowienia, przekraczający 120 dni, roboty związane z jego montażem, zgodnie z art. 28 ust 1 w zw. z art. 29 ust 1 pkt 12 i art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego, wymagały uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. O tym, że obiekt ten został posadowiony na okres przekraczający 120 dni świadczą chociażby okoliczności, na które wskazuje organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę, a więc porównanie wskazywanego przez inwestora terminu wykonania spornych robót (listopad 2012 r.) oraz pisma Komisariatu Policji "[...]" dotyczącego prowadzenia przez skarżącego prac budowlanych z naruszeniem skarpy nad linią brzegową jeziora i ustawienia dwóch mieszkalnych kontenerów ( karta akt administracyjnych nr 1), a także daty wszczęcia postępowania, które nastąpiło w dniu 15 maja 2013 r. wraz z doręczeniem inwestorowi zawiadomienia w tym przedmiocie. Zdarzenia te miały miejsce w odstępie czasu znacznie przekraczającym 120 dni, co nieuprawnionym czyni pogląd inwestora, że ustawienie tego kontenera mogłoby podlegać obowiązkowi zgłoszenia na podstawie art. 29 ust 1 pkt 12 w zw. z art. 30 ust 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlanego. Zaznaczyć także należy, że brak trwałego połączenia obiektu budowlanego z gruntem nie decyduje o tym, czy obiekt wymaga uzyskania pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, czy też może być zwolniony z tych obowiązków, podobnie jak okoliczność, że obiekt posiada ruchome podwozie i podparty jest w kilku miejscach bloczkami betonowymi typu "trelinka". Przychylić należy się bowiem do poglądu prezentowanego w orzecznictwie sądowym (zob. wyrok NSA z 24 maja 2012 r., sygn. akt II OSK 384/11 i wyrok WSA w Warszawie z 5 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1504/10, dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl), że pozbawienie przyczepy kempingowej, którą jest także mobilna przyczepa letniskowa, jej pierwotnej funkcji transportowo-komunikacyjnej, co przejawia się m.in. w ustawieniu jej na gruncie na okres przekraczający 120 dni i przystosowaniu jej do zamieszkiwania letniskowego, pozwala na zakwalifikowanie tej przyczepy jako obiektu budowlanego (w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo budowlane), którego ustawienie w określonym miejscu wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo budowlane). W świetle powyższych argumentów i okoliczności, że inwestor nie legitymował się w kontrolowanej sprawie stosownym pozwoleniem, stwierdzić należy, że organy prawidłowo wdrożyły procedurę legalizacyjną przewidzianą w art. 48 ustawy Prawo budowlane i wobec niewykonania przez inwestora nałożonych obowiązków, rozstrzygnęły na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane o nakazie rozbiórki (usunięcia) samowolnie ustawionego kontenera. Prawidłowo oceniły przy tym, że złożenie wniosku o ustalenia warunków zabudowy dla innego obiektu budowlanego, niż ten objęty postępowaniem legalizacyjnym, nie może być traktowane jako wypełnienie nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Zauważyć bowiem należy, że zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.), w odniesieniu do tego samego terenu decyzję o warunkach zabudowy można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości. Wbrew zatem twierdzeniom inwestora, zawieszenie postępowań w sprawach ustalenia warunków zabudowy dla innych obiektów budowlanych, niż ten będący przedmiotem w kontrolowanej sprawie, nie uniemożliwiało inwestorowi wywiązania się z nałożonego na niego obowiązku przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Okoliczność ta nie stanowiła bowiem przeszkody prawnej w złożeniu przez inwestora wniosku o ustalenie wymaganych przez organ nadzoru budowlanego warunków zabudowy. Dostrzec ponadto należy, że przedłożenie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy nie było jedynym obowiązkiem nałożonym na inwestora przez organ I instancji. Inwestor został bowiem zobowiązany także do przedstawienia: czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, niezbędnymi uzgodnieniami i innymi wymaganymi dokumentami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Także z tych obowiązków inwestor się nie wywiązał, co również uzasadniało wydanie decyzji przez organy w oparciu o art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.