III SA/Kr 1685/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Bociąga Sędziowie WSA Janusz Kasprzycki (spr.) WSA Tadeusz Wołek Protokolant Starszy referent Ewelina Kalita po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania skargę oddala. Zaskarżonym postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej ustawą Prawo geodezyjne i kartograficzne) w zw. z art. 61a § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwanej dalej w skrócie k.p.a.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] 2014 r. o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego nieruchomości będącej własnością M. L., objętej księgą wieczystą [...] i oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] i [...] obr. W od nieruchomości oznaczonej nr [...] i [...] obr. W. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 15 kwietnia 2013 r. M. L. wniosła do Burmistrza Miasta i Gminy o rozgraniczenie swojej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obr. W z gruntami sąsiednimi, oznaczonymi jako działki nr [...] i [...] obr. W. Postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak: [...], organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego. W uzasadnieniu podał, że w latach 1983-1984 toczyło się już postępowanie rozgraniczeniowe działki nr [...] od działek nr [...] i [...], którego celem było ustalenie tych samych granic. W toku postępowania zainteresowane strony podpisały przed geodetą prowadzącym rozgraniczenie ugodę graniczną. Ugoda ta ma moc ugody sądowej. Konsekwencją podpisania aktu ugody była decyzja Naczelnika Gminy o umorzeniu postępowania rozgraniczeniowego. Wobec powyższego, decyzja wydana w wyniku wszczęcia nowego postępowania byłaby dotknięta sankcją nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W wyniku wniesionego przez M. L. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Na uzasadnienie powyższego Kolegium wskazało, że w sprawie tej organ I instancji nie wykazał, że prowadzenie obecnie postępowania rozgraniczeniowego stanowić będzie ponowne rozstrzyganie kwestii rozstrzygniętej ugodą. Ponownie podejmując rozstrzygnięcie, Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2013 r., znak: [...], odmówił wszczęcia postępowania. W wyniku wniesionego przez M. L. zażalenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] 2013 r. nr [...] uchyliło powyższe postanowienie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że do akt nie załączono kserokopii z aktualnie obowiązującej mapy ewidencyjnej z rejonu dzielonej działki, a ponadto organ nie odniósł się do twierdzeń wnioskodawcy o przesunięciu granic kosztem powierzchni działek nr [...] i [...] i nie ustalił, czy istnieje pełna dokumentacja z przeprowadzonego rozgraniczenia pozwalająca na wznowienie granic. Podejmując rozstrzygnięcie po raz trzeci, Burmistrz Miasta i Gminy postanowieniem z dnia [...] 2014 r. znak [...], wydanym na podstawie art. 61a, art. 97 § 1, art. 123 art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania o rozgraniczenie działek ewidencyjnych nr [...] oraz [...] obr. W z działkami nr [...] i [...] obr. W. W uzasadnieniu stwierdził, że po uzupełnieniu materiału dowodowego o brakującą kserokopię aktualnej mapy ewidencyjnej i szkicu polowego pomiaru granic oraz powtórnej analizie zgromadzonych dokumentów ustalił, iż wnioskowane do rozgraniczenia granice tożsame są z tymi, które już zostały rozgraniczone postępowaniem zakończonym w 1984 r. Odnosząc się natomiast do twierdzeń wnioskodawcy o przesunięciu granic kosztem powierzchni działek nr [...] i [...], organ zwrócił uwagę na przepisy ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które w art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazują, że "Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznawiane bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia." Ze zgromadzonych dokumentów, a w szczególności ze szkicu polowego pomiaru granic wynika, że możliwe jest wznowienie punktów określających przebieg granic pomiędzy działkami nr [...] i [...] a działkami [...] i [...]. Zdaniem organu, z cytowanego wyżej przepisu, jak również z art. 39 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wynika, że jeżeli punkty graniczne, a co za tym idzie granica działek [...] i [...] zostały przesunięte (np. na skutek różnych zdarzeń faktycznych i prawnych takich jak zasiedzenie gruntów lub wpływ czynników natury), to zainteresowane strony mogą zlecić uprawnionym geodetom wznowienie "zatartych" granic i nie ma potrzeby, aby w tym celu przeprowadzać nowe postępowanie rozgraniczeniowe. Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła M. L., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 3 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne. W uzasadnieniu podała, że postępowanie rozgraniczeniowe może być przeprowadzone nie tylko wtedy, gdy granice nie są w ogóle wytyczone, ale także wówczas, gdy uprzednio istniejące stały się sporne bądź uległy zatarciu. Ponadto, ustawodawca nie przewidział możliwości wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a jedynie – w razie stwierdzenia niezasadności przeprowadzenia postępowania – jego umorzenie. Zaskarżonym w sprawie postanowieniem z dnia 21 lipca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że sytuacja, w której zostało już podjęte rozstrzygnięcie, uzasadniała zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Organ I instancji wykazał w postępowaniu wyjaśniającym, że granice między działkami nr [...] i [...] a nr [...] zostały ustalone w wyniku zawarcia ugody w 1983 r. Organ II instancji zauważył, że z wniosku o przeprowadzenie rozgraniczenia wynika, że spór dotyczy nie tyle ustalenia przebiegu granicy, który jest nieznany, ile faktycznego "przesunięcia" linii granicznej wskutek zajeżdżenia oraz zatarcia znaków granicznych. Wznowienia znaków granicznych nie dokonuje się w postępowaniu administracyjnym, lecz w wyniku czynności materialno-technicznej na zlecenie i koszt zainteresowanych. W razie zaistnienia sporu co do położenia znaków, właściwym do jego rozstrzygnięcia jest sąd powszechny. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego M. L. podniosła zarzuty zgłoszone na etapie odwołania od decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Podstawą prawną wydania w niniejszej sprawie kwestionowanego postanowienia był art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Podkreślić należy, że art. 61a został dodany do Kodeksu postępowania administracyjnego ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18). Przepis ten, w dacie wydawania zaskarżonego postanowienia w § 1 stanowił, że: "Gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania." W rozpatrywanej sprawie organy orzekające zastosowały art. 61a § 1 k.p.a., wydając postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, argumentując to tym, że granice między działkami nr [...] a [...] i [...] zostały uprzednio ustalone w wyniku zawarcia ugody w 1983 r. Ponadto SKO podniosło, że spór dotyczy nie tyle ustalenia przebiegu granicy, który jest nieznany, a faktycznego "przesunięcia linii granicznej wskutek zajeżdżenia oraz zatarcia znaków granicznych. Wznowienia znaków granicznych dokonuje się nie w postępowaniu, lecz w drodze czynności materialno – technicznej, a spór w tym zakresie rozstrzyga się przed sądem powszechnym. Oceniając prawidłowość tego stanowiska organów, stwierdzić należy, że w art. 30 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t. jedn., Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm., zwanej dalej ustawa Prawo geodezyjne i kartograficzne), ustawodawca zadecydował, że wójtowie (burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony (ust. 1). W świetle ust. 2 ww. przepisu postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Analiza powyższych unormowań ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne wskazuje, że postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości może być zatem wszczęte z urzędu tylko wtedy, gdy ma miejsce scalanie gruntów, a także jeżeli brak jest wniosku osoby posiadającej interes prawny w uruchomieniu takiego postępowania, a za jego uruchomieniem przemawiają potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny (ogółu). Z przepisu tego wynika, że przeszkody wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu mogą być natury przedmiotowej lub podmiotowej. Mając zatem na względzie postanowienia art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne stwierdzić należy, że ustawodawca wykluczył możliwość wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w innych przypadkach niż w nim wymienione. Skoro w rozpatrywanej sprawie znajdują potwierdzenie w aktach sprawy wstępne ustalenia organów, które nie budzą wątpliwości, że w 1983 r. doszło do zawarcia ugody na gruncie co do przebiegu granic pomiędzy działkami [...] a [...] i [...], to ponowne uruchomienie w tej sprawie postępowania rozgraniczeniowego jest rzeczywiście niemożliwe. Dodać przy tym należy, że organy mogły przed wydaniem kwestionowanego postanowienia dokonać w takim zakresie niezbędnych ustaleń, które pozwoliły organom na dokonanie oceny zasadności wniosku skarżącej (por. m. in wyrok NSA w Warszawie z dnia 12 października 2012 r., sygn. akt I OSK 1124/11; LEX nr 1233999). Z ustaleń tych wynika też, że stan przebiegu granic wskazanych działek nie zmienił się poza tym, że działka nr [...] uległa podziałowi bez zmiany konfiguracji na działki nr [...] i [...]. Trafnie zwraca uwagę SKO, że de facto w niniejszej sprawie spór dotyczy nie przebiegu granic, a "zajeżdżenia", czy też przesunięcia znaków granicznych, który, jak stanowi art. 39 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne "Przesunięte, uszkodzone lub zniszczone znaki graniczne, ustalone uprzednio, mogą być wznowione bez przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego, jeżeli istnieją dokumenty pozwalające na określenie ich pierwotnego położenia. Jeżeli jednak wyniknie spór co do położenia znaków, strony mogą wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie sprawy." Spór ten należy więc rozstrzygnąć przed sądem powszechnym, a nie przed organami geodezyjnymi w postępowaniu rozgraniczeniowym. Podzielić więc należy stanowisko organów, że w sytuacji, gdy ustawodawca w przepisach ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, które są lex specialis (przepisami specjalnymi, a więc mającymi zastosowanie przed przepisami k.p.a. w sytuacji gdy normują coś odmiennie niż k.p.a.) wobec uregulowań k.p.a. nie przewidział formy odmowy wszczęcia postepowania, a postępowanie rozgraniczeniowe nie może być z wyżej wskazanych (przedmiotowych) względów wszczęte z urzędu, to zastosowanie miał rzeczywiście art. 61a k.p.a. określający formę odmowy wszczęcia postepowania w drodze postanowienia. Skarga nie jest więc zasadna. Nie ma racji skarżąca argumentując, że postępowanie rozgraniczeniowe uruchamia się, gdy uprzednio istniejące granice stały się sporne bądź uległy zatarciu. W świetle wskazanych wyżej postanowień art. 30 ust. 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne oraz art. 61a k.p.a. nie są też trafne twierdzenia, że ustawodawca nie przewidział możliwości wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego, a gdy organ stwierdzi niezasadność przeprowadzenia postępowania rozgraniczeniowego to winien go umorzyć. Przyznać należy, że dotychczas w tym względzie sądy administracyjne prezentowały podobne poglądy, aczkolwiek istniała też w tym względzie rozbieżność. Orzecznictwo to zdezaktualizowało się jednak z chwilą wejścia w życie art. 61a k.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.