II SA/Sz 1225/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. sprawy ze skargi Miejskich Wodociągów i Kanalizacji na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację sieci wodociągowej w pasie drogowym I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej Miejskich Wodociągów i Kanalizacji kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., nr[...] , Główny Księgowy Zarządu Dróg Miejskich, działający w imieniu Prezydenta Miasta - na podstawie art. 39 ust. 3, 3a, 4, 5 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), Zarządzenia Nr [...] z dnia [...] r. oraz Nr [...] z dnia [...] r. Prezydenta Miasta w sprawie: upoważnienia Dyrektora i Głównej Księgowej Zarządu Dróg Miejskich do załatwiania spraw i wydawania decyzji administracyjnych określonych w ustawie z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - nie zezwolił M. na lokalizację sieci wodociągowej z przyłączami w pasie drogowym ul. [...] (dr. gminna, działki nr[...] ), ul. [...] (dr. gminna, działka nr [...] ), ul. [...] (dr. gminna, działka nr[...] ), ul. [...] (dr. gminna, działka nr [...] ) oraz ul. [...] (dr. gminna, działka nr [...]). W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że projektowana sieć wodociągowa z przyłączami koliduje z infrastrukturą drogową i nie spełnia wymogów określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: "u.d.p.") dotyczących odległości obiektów od zewnętrznej krawędzi drogi na terenie zabudowy dla drogi gminnej (min. 6,0 m od zewnętrznej krawędzi drogi), bowiem znajdzie się bezpośrednio przy krawężniku jezdni oraz w zdecydowanej większości pod jezdnią ul. [...] . Zdaniem organu taka lokalizacja stanowiłaby również naruszenie § 140 ust. 1, ust. 6 oraz ust. 8 warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, ponieważ jej przebieg zaplanowano pod jezdnią, w miejscu pasa drogowego przeznaczonego pod obiekty i urządzenia niezbędne do obsługi ruchu drogowego, i z chwilą jej wybudowania niemożliwa będzie (bez zaistnienia kolizji z siecią wodociągową i przyłączami) przebudowa ww. ulic, w tym wymiana krawężników i ich podbudowy oraz budowa odwodnienia nawierzchni, w tym wpustów deszczowych. Nadto wykonanie przedmiotowej sieci wodociągowej z przyłączami spowoduje rozległe zniszczenie istniejącego zagospodarowania pasa drogowego, w szczególności jezdni. Organ I instancji zauważył również, że istnieje możliwość wykorzystania trasy poza nawierzchnią jezdni i odsunięcia wnioskowanej sieci na bezpieczną odległość od krawężnika, na którą to zarządca drogi wyraził już zgodę decyzją nr [...] z dnia [...] r. (decyzja ta została uchylona). Powyższa decyzja została doręczona stronie w dniu 28 sierpnia 2014 r. M. w dniu [...] r. wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i 77 K.p.a. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 3 w zw. z ust. 1 i 1a u.d.p. Rozpatrując wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy w pierwszej kolejności podniósł, że w myśl generalnej zasady wyrażonej w art. 39 ust. 1 u.d.p. istnieje zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. W szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Odstępstwo od powyższej zasady wyraża art. 39 ust. 3 u.d.p. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Następnie Kolegium zwróciło uwagę na uregulowanie wynikające z art. 43 ust. 1 u.d.p. oraz przepisy § 140 ust. 1 i 6 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zdaniem Kolegium przepisy te są przepisami naruszenie, których byłoby naruszeniem wymagań wynikających z przepisów odrębnych, o których mowa w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Bezspornym bowiem sprawie jest to, że projektowana sieć wodociągowa ma znajdować się w odległości mniejszej niż 6 m od zewnętrznej krawędzi drogi. Jej budowa z całą pewnością przyczyni się także do zmniejszenia wartości użytkowej drogi, albowiem sieć ta ma przebiegać w większości pod jezdnią ulicy [...] . Roboty budowlane związane z budową sieci spowodują zmniejszenie wartości użytkowej drogi, gdyż konieczne będzie usunięcie położnej na jezdni warstwy asfaltu co w konsekwencji doprowadzi do naruszenia jej jednolitości. Powyższe doprowadzi także do znacznego ograniczenia możliwości przebudowy tej drogi w przyszłości. Zdaniem organu odwoławczego, przywołane wyżej regulacje wskazują na brak możliwości odstępstwa od zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Decyzja wydawana w trybie art. 39 ust. 3 u.d.p. jest decyzją uznaniową. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, iż na wnioskodawcy ciąży obowiązek wykazania, iż zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek" pozwalający na wydanie zezwolenia. Natomiast obowiązkiem organów orzekających jest ustalenie zaistnienia tejże przesłanki i jej ocena. Wnioskodawca nie wykazał, że jego wniosek może być potraktowany jako wniosek "szczególnie uzasadniony". W konsekwencji nie sposób odnieść złożonego wniosku do obiektywnych kryteriów, którymi powinien kierować się organ orzekający w przedmiocie wydania zezwolenia na postawie art. 39 ust. 3 u.d.p. M. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, wnosząc o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie obu decyzji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienia czy umiejscowienie "nowej" sieci wodociągowej - która jest urządzeniem, a nie obiektem budowlanym, w tej samej części pasa drogowego (jezdni), gdzie leży "stara" sieć, która ze względu na upływ czasu i przestarzałą technologię, w tym i zużycie, zagraża ruchowi drogowemu - może spowodować zagrożenie w wyższym stopniu niż "stara" sieć, 2. art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącemu na organie II instancji, na mocy art. 77 § 1 K.p.a., obowiązkowi, w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 K.p.a., a w szczególności tego czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na umieszczenie "nowej" sieci wodociągowej w tej samej części pasa drogowego, tj. w pasie jezdni co "starej", 3. art. 8 i 107 § 3 K.p.a., w zw. z art. 39 ust. 1 u.d.p. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności wyjaśnienia dlaczego organ przyjął, że to tylko skarżący ma udowodnić brak zagrożenia w ruchu drogowym, gdzie powyższy obowiązek ciąży też na Samorządowym Kolegium Odwoławczym (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15.10.2009 r. sygn. akt: IIGSK 152/09), 4. art. 107 § 2 i 3 K.p.a., poprzez dowolność w wydaniu decyzji przez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji, z którego nie wynika, dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia różne decyzje w analogicznych sytuacjach, 5. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. polegające na bezzasadnym utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta przez Głównego Księgowego Zakładu Dróg Miejskich z dnia [...] r., znak: [...] w sytuacji gdy prawidłowe było uchylenie przedmiotowej decyzji i orzekniecie o zezwoleniu na lokalizację sieci wodociągowych z przyłączami w pasie drogowym ul. [...] (dr. gminna, działki nr [...] ), ul. [...] (dr. gminna działki nr [...] ), ul. [...] (dr. gminna działki nr [...] ) ul. [...] (dr. gminna działki nr [...] ), oraz ul. [...] (dr. gminna działki nr[...] ), 6. art. 39 ust. 1a i 3 ustawy z dnia 21.03.1985 r., o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego, będącej wynikiem błędnego przyjęcia, iż projektowana sieć koliduje z infrastrukturą drogową i nie spełnia wymogów określonych w art. 43 u.d.p., gdzie projektowana sieć nie jest "nową" inwestycją ponieważ dotyczy przebudowy istniejącej już sieci wodociągowej, a zlokalizowanej w pasie drogowym, gdzie art. 38 u.d.p. przewiduje możliwość usytuowania sieci wodociągowej w pasie drogowym , a art. 39 ust. 1a i 3 w sposób wyraźny stanowi, że umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogowym nie jest sprzeczne z postanowieniami ustawy o drogach publicznych i zdaniem skarżącego, które było wielokrotnie powtarzane, nie stwarza zagrożenia i utrudnienia mchu drogowym bo polegać miało na wymianie starej instalacji, która stwarza zagrożenie na nową - w tej samej części pasa drogowego, tj. w pasie jezdni, 7. art. 39 ust. 1 i 1a u.d.p. przez dokonanie błędnej subsumcji do ustalonego stanu faktycznego jakoby sieć wodociągowa była obiektem budowlanym, a nie urządzeniem, 8. art. 10 K.p.a., polegające na naruszeniu prawa strony do czynnego udziału w sprawie poprzez nie zawiadomienie strony przez SKO o możliwości zapoznania się z ustaleniami a także z nie doręczenie odpowiedzi na odwołanie Zakładu Dróg Miejskich W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie w dniu 10 marca 2015 r. Prokurent skarżącej Spółki oświadczył, że w gestii Spółki leży również budowa kanalizacji deszczowej, ul. [...] taką kanalizację ma urządzoną i nic mu nie jest wiadomo o planowanej modernizacji tej kanalizacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej dokonywana przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości, zarówno materialnych, jak i procesowych aspektów stosunku administracyjnoprawnego, skonkretyzowanego w zaskarżonej decyzji. Dla wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego aktu niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albo przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z. zm., dalej: "P.p.s.a."). Ponadto według art.134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu analizowana w powyższym zakresie skarga M. zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ nie wyjaśnił sprawy w sposób wymagany przez art. 7, 8, 77 § 1, art. 80 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej: "K.p.a.", które to naruszenie przepisów postępowania administracyjnego miało istotny wpływ na wynik sprawy. Trafne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 39 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 oraz art. 43 ustawy z dnia 21 marca1985 r. o drogach publicznych (j.t.Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.) – dalej: "u.d.p.", które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. stanowi, iż zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności: lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Natomiast art. 39 ust. 1a u.d.p. przewiduje odstępstwo od powyższego zakazu, mówiąc, że przepisu ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do umieszczania, konserwacji, przebudowy i naprawy infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800, z późn. zm.) oraz urządzeń służących do doprowadzania lub odprowadzania płynów, pary, gazu, energii elektrycznej oraz urządzeń związanych z ich eksploatacją, a także do innych czynności związanych z eksploatacją tej infrastruktury i urządzeń, jeżeli warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa na to pozwalają. Konsekwencją powyższych regulacji było wprowadzenie rozwiązań dotyczących procedury wydawania przez zarządcę zezwoleń na umieszczenie w pasie drogowym infrastruktury. W myśl bowiem art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. Odnosząc powyższe do rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że w zaskarżonej decyzji organ powołał przytoczone powyżej przepisy, ale nie dokonał ich poprawnej analizy, skupiając się na zakazie przewidzianym przez art. 39 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz nieprawidłowo rozumianej kompetencji wynikającej z art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Z tego ostatniego przepisu wynika dla zarządcy drogi obowiązek wydania decyzji pozytywnej, chyba że zachodzą okoliczności w nim wskazane. Jednakże w każdym przypadku swoje orzeczenie organ powinien oprzeć na prawidłowo ustalonym stanie faktycznym. Przepis art. 107 § 1 K.p.a. wśród niezbędnych elementów decyzji wymienia nie tylko rozstrzygnięcie i powołanie podstawy prawnej, ale także uzasadnienie faktyczne i prawne. Z kolei art. 107 § 3 K.p.a. wskazuje, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Skoro bezspornym było, że wniosek dotyczył umieszczenia sieci wodociągowej, to organ powinien był zbadać czy warunki techniczne i wymogi bezpieczeństwa pozwalają na tę lokalizację, jak wskazuje art. 39 ust. 1a in fine u.d.p. Po ustaleniu, iż sieć wodociągowa spełnia te wymagania, organ w zasadzie powinien wydać decyzję pozwalającą na jej umieszczenie w pasie drogowym, chyba że ustaliłby, że wystąpiły okoliczności wymienione w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. W decyzji powołano ten ostatni przepis, przyjmując, że umieszczenie sieci wodociągowej w pasie drogowym ograniczy możliwość jej ewentualnej przebudowy oraz spowoduje rozległe zniszczenie istniejącego zagospodarowania pasa drogowego, w szczególności jezdni. Pomijając fakt, że w uzasadnieniu decyzji brak wyczerpującego wyjaśnienia czym kierował się organ zajmując takie stanowisko, wskazać przede wszystkim należy, że powołane przez organ okoliczności nie zostały wymienione w art. 39 ust. 3 zd. 2 u.d.p. Przytoczone przez organ przepisy § 140 ust. 1, ust. 6 i ust. 8 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430 ze zm.), zawierające zalecenia, co do sposobu umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej, również nie odnoszą się do tych okoliczności i nie mogą stanowić podstawy do odmowy umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej. Rzeczone przepisy, znajdujące umocowanie w ustawie o drogach publicznych i stanowiące jej uszczegółowienie, nie stanowią też przepisów odrębnych w stosunku do tej ustawy. Zdaniem Sądu całkowicie bezpodstawne jest powoływanie się przez organ na przepis art. 43 u.d.p., naruszenie którego, według organu, uzasadnia wydanie decyzji odmownej. Wskazany przepis, jako odnoszący się do obiektów budowalnych, w ogóle nie znajduje zastosowania w stosunku do urządzeń infrastruktury technicznej. Raz jeszcze wskazać należy, że zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w art. 39 ust. 1a u.d.p., wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi. W kontrolowanej sprawie Sąd stwierdził brak ustaleń organu w tym zakresie, co stanowi naruszenie reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Dopiero prawidłowe i jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego, ze wskazaniem dowodów, na których się oparł i przyczyn, dla których odmówił wiarygodności lub mocy dowodowej, pozwoli na ocenę stanowiska organu. Następnie przy ocenie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ weźmie pod uwagę sposób rozumienia art. 39 ust. 1 pkt 1, ust. 1a i ust. 3 u.d.p. przedstawiony przez Sąd. W związku z tym, na podstawie art. 145 § 1pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 oraz art. 152 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzekł na mocy art. 200 P.p.s.a.