II SAB/Kr 286/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Daniel / spr. / Sędziowie WSA Iwona Niżnik- Dobosz Mariusz Kotulski Protokolant Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi Z. G. na bezczynność Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. do wydania aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku Z. G. z dnia 23.09.2013 r. w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenia prawa; III. zasądza od Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. na rzecz skarżącej Z. G. kwotę 100 / sto / złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Z. G. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność organu - Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, domagając się zobowiązania organu do udostępnienia przedmiotowej informacji w terminie zakreślonym przez sąd. Skarżąca podniosła, że wnioskiem z 23 września 2013 r. zwróciła się do Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. w sprawie udzielenia informacji pisemnej: 1. czy Prezes bądź ZNP wystąpił z obwinieniem skarżącej o to, że będąc wychowawcą klasy VI i wyznaczonym opiekunem wycieczki w dniu 12 czerwca 2013 r. nie pojechała na zaplanowaną wycieczkę z uczniami klasy VI i nie usprawiedliwiła swojej nieobecności na tej wycieczce, 2. a jeżeli tak, to zawnioskowała skarżąca o kserokopię pisma w tej sprawie oraz protokołu zebrania ZNP, na którym tą sprawę poruszano. Skarżąca podniosła, że pismem z 4 października 2013 r. została poinformowana przez Prezesa Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K., że Związek Nauczycielstwa Polskiego Oddział w K. nie jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zdaniem skarżącej informacja której się domagała dotyczy jej osoby - czyli osoby publicznej w związku z pełnieniem funkcji nauczyciela Zespołu Szkoły i Przedszkola w Z. Informacja nie została jej udzielona w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę Prezesa Zarządu Oddziału Nauczycielstwa Polskiego w K. wniósł o oddalenie skargi. Organ podniósł, że zgodnie z art. 1 Statutu ZNP Związek Nauczycielstwa Polskiego - zwanego dalej ZNP - jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki, zrzeszającym osoby, o których mowa w art. 7, zwane dalej członkami ZNP. Art. 16 ust. 1 pkt 2 Statutu stanowi, iż oddział jest jednym z trzech ogniw organizacyjnych ZNP. Prezes Oddziału ZNP wchodzi w skład Zarządu Oddziału i kieruje bieżącą pracą oddziału (art. 53 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 54 Statutu). Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 4 wylicza w sposób wyczerpujący podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznej. Prezes Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego Oddział w K., ani sam Oddział ZNP w K. nie są władzami publicznymi, ani nie są podmiotami dokonującymi zadania publiczne, dlatego na podstawie art. 4 ust. lnie są zobowiązani do udzielania informacji publicznych. Organ wskazał, że skarżąca skierowała swój wniosek do Prezesa Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego, który nie jest ogólnokrajowym związkiem zawodowym, a reprezentuje tylko jedno z ogniw organizacyjnych ZNP. Nie spełnia on też żadnego z dwóch pozostałych kryteriów, gdyż oddział zrzesza jedynie 77 członków oraz działa jedynie w podmiotach oświatowych, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Organ podkreślił, że Związek Nauczycielstwa Polskiego będący ogólnokrajowym związkiem zawodowym działa jedynie w szkołach, przedszkolach, placówkach wychowawczych, opiekuńczych i specjalnych, w organach administracji oświatowej rządowej i samorządowej, szkołach wyższych, instytucjach naukowych i instytucjach współpracujących z oświatą i nauką, których podstawowy rodzaj działalności nie jest określony w więcej niż w połowie sekcji Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD). Podkreślił również, że nauczyciel nie jest funkcjonariuszem publicznym, gdyż nie mieści się w definicji funkcjonariusza publicznego zawartej w art. 115 § 3 Kodeksu karnego. Do takiego wniosku prowadzi, zdaniem organu, również analiza art. 63 ustawy Karta Nauczyciela, który nie nadaje nauczycielom miana funkcjonariusza publicznego, lecz jedynie ochronę przewidzianą dla funkcjonariuszy publicznych. Informacja dotycząca osoby będącej nauczycielem nie jest zatem, co do zasady, informacją publiczną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2012 r., póz. 270 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów. W takich przypadkach, kontroli poddany jest brak aktu lub czynności w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie w określonym przez prawo terminie. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie mają znaczenia powody, dla jakich akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, jak również, czy bezczynność organu spowodowana została zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Skarga jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu w przedmiocie informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej, ponieważ zgodnie z art. 16 ust. 1 i 2 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, póz. 1198 ze zm.) zwanej dalej w skrócie u.d.i.p., przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się jedynie do decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej, a zatem kpa nie ma zastosowania do pozostałych czynności podejmowanych w trybie ustawy, które mają charakter czynności materialno-technicznych z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wprawdzie art. 52 § 3 p.p.s.a stanowi, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, jest wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jednak bezczynność nie wchodzi w zakres pojęcia "akty lub czynności", a skoro ustawa nie przewiduje żadnych dodatkowych środków prawnych przeciwko czynnościom podejmowanym przez organy w ramach udzielania informacji publicznej (poza odwołaniem od decyzji o odmowie udzielenia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania), należy uznać, że skarga na bezczynność w zakresie udzielenia informacji publicznej jest dopuszczalna bez wzywania do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 24. 05. 2006 r. sygn. akt l OSK 601/05, Lex nr 236545). Kwestie sporne, które podlegają rozstrzygnięciu w niniejszej sprawie dotyczą ustalenia czy Prezes Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego w K. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz czy żądana przez skarżącą Z. G. informacja stanowi informację publiczną. W pierwszym rządzie, odnosząc się do kwestii statusu prawnego Zarządu Oddziału Związku Nauczycielstwa Polskiego i jego Prezesa w kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej należy wskazać, że zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 2 u.d. i. p. obowiązek udostępniania informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne w szczególności organy samorządów gospodarczych i zawodowych. Zgodnie natomiast z ust. 2 obowiązek taki obejmuje także organizacje związkowe i pracodawców reprezentatywne w rozumieniu ustawy z 6.07. 2001 r. o Trójstronnej Komisji ds. Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego (Dz. U. nr 100, póz. 1080 ze zm.). Zgodnie ze art. 1 ab initio Statutu ZNP (uchwalonym na XXXVII Krajowym Zjeździe Delegatów ZNP i znowelizowanym na Zjazdach nr: XXXVIII, XXXIX , rej. przez Sąd Powiatowy dla M. Stołecznego Warszawy w Warszawie w dniu 16.12. 20101 r.) Związek Nauczycielstwa Polskiego jest jednolitym, dobrowolnym, niezależnym i samorządnym związkiem zawodowym pracowników oświaty i wychowania, szkolnictwa wyższego i nauki. Nadto Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela w całości pogląd wyrażony m. in. w wyroku NSA z 18 . 08. 2010 r, (sygn..akt l OSK 851/10, LEX nr 737513), że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadania władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 u.d.i.p. zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Zgodnie z art. 23.1 pkt. 3 ww. Statutu obowiązki statutowe ZNP realizuje przez swoje organy statutowe, przy czym zarządy oddziału są organami wykonawczymi oddziałowej konferencji delegatów(art. 51. ust. 1 ) z Prezesem i innymi członkami prezydium (w art. 53 ust. 1), którzy kierują bieżącą pracą oddziału (art. 53.2). Zwrócić należy uwagę, że celem ZNP - zgodnie z art. 5 pkt 1 Statutu - jest obrona godności, praw i interesów członków ZNP, a zgodnie z puntem 2 - aktywne uczestniczenie w kształtowaniu demokratycznego oblicza oświaty, szkolnictwa wyższego i nauki, wychowanie w duchu tolerancji, poszanowania praw, wolności i godności osobistej. Trudno byłoby zatem uznać, że Związek Nauczycielstwa Polskiego działający poprzez swoje statutowe jednostki organizacyjne, w tym oddziały, nie prowadzi działalności publicznoprawnej i nie należy do kategorii podmiotów, które wykonują zadania publiczne. Wobec powyższego nie można się zgodzić ze stanowiskiem Prezesa Zarządu Oddziału ZNP w K. zaprezentowanym w odpowiedzi na skargę Z. G., że Prezes Zarządu Oddziału ZNP w K. nie spełnia kryterium podmiotowego, o którym mowa wart. 4 u.d.i.p. Odnosząc się do przedmiotowego aspektu sprawy należy ocenić czy żądane przez skarżącą informacje i dokumenty stanowią informację publiczną. Pojęcie informacji publicznej określone zostało w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 tej ustawy. Sformułowania te nie są jednak zbyt jasne i rodzą problemy interpretacyjne. W ocenie Sądu, przy ich wykładni należy uwzględnić treść art. 61 Konstytucji RP, który w punkcie 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działaniu organów publicznych, oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. A zatem prawo do informacji publicznej zostało w polskim systemie prawa ujęte szeroko. Trzeba również zważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 1 u.d.i.p. prawo dostępu do informacji publicznej ma charakter powszechny, zostało bowiem przyznane każdemu. Nadto nie wymaga się od osoby wykonującej to prawo wykazania interesu prawnego lub faktycznego zgodnie z art. 2 ust. 2 ww. ustawy Rozważając przedmiotowy aspekt informacji publicznej w kontekście niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także organów samorządowych i zawodowych wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa, o ile odnosi się do faktów (por. wyrok WSA w Gliwicach z 3. 09. 2007r. sygn. akt IV SAB/GI 28/07). Rozpatrywana sprawa dotyczy udzielenia Skarżącej informacji czy przeciwko niej zostało zainicjowane przez "Prezesa lub ZNP" postępowanie, w którym obwinia się ją o to, że będąc wyznaczonym opiekunem wycieczki jednej z klas w dniu 12 czerwca 2013 bez usprawiedliwienia nie pojechała na zaplanowana wycieczkę, a więc informacji dotyczącej faktu ewentualnego wnioskowania o wszczęcie postępowania w zakresie odpowiedzialności porządkowej lub dyscyplinarnej, z udostępnieniem dokumentów wskazanych we wniosku . W myśl art. 6 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. udostępnieniu podlega m. in. informacja o danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów (wyrok WSA we Wrocławiu z 23.05. 2012 r. sygn.. akt IV SAB/Wr 28/12). Należy zważyć, że co prawda wnioskowana informacja odnosi się do działania konkretnej indywidualnej osoby tym niemniej należy mieć na względzie, że skarżąca jest nauczycielką i wnioskowana przez nią informacja jest bezpośrednio związana ze sprawą przewinienia dyscyplinarnego nauczyciela. Na szczególne podkreślenie zasługuje fakt, że nauczyciel jest zatrudniony w jednostce organizacyjnej, która wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, a zatem uprawnione jest przyjęcie, że dotyczące go postępowanie dyscyplinarne pozostaje w określonym związku z wykonywaniem zadań publicznych. Postępowania prowadzone w sprawach m. in. nauczycieli i innych osób zaufania publicznego mają zawsze mieszany: publiczno-pracowniczy charakter przesądzający o międzygałęziowym usytuowaniu tej instytucji. W sferze publicznej funkcją tej odpowiedzialność jest ochrona powagi i godności danego zawodu lub służby oraz niezbędnego do ich prawidłowego funkcjonowania zaufania społecznego. Jednym ze sposobów osiągnięcia tego zamierzenia jest dyscyplinowanie i kontrola osób zatrudnionych w tych zawodach w celu wykonywania funkcji publicznych (zawodów zaufania publicznego) z uwagi na specyfikę realizowanych przez nich celów (zadań) publicznych oraz wynikające stąd wymagania w zakresie standardów zawodowych i etycznych. Akt władztwa sprawowanego przez organ władzy dyscyplinarnej polegający na wymierzeniu sankcji dyscyplinarnej wyraża ujemną ocenę służbową pracownika rodzącą negatywne skutki w sferze publicznoprawnej (utrata funkcji publicznej, ograniczenie możliwości ubiegania się o taką funkcję, pozbawienie na czas określony niektórych uprawnień służbowych lub korporacyjnych, pozbawienie prawa ponownego powołania do służby). W sferze pracowniczej akt wspomnianego władztwa rodzi skutki obligacyjne w postaci czynności zmiany treści lub rozwiązania albo stwierdzenia ustania stosunku pracy bądź pozbawienia albo ograniczenia ekspektatywy uzyskania określonych świadczeń płacowych (wyrok WSA we Wrocławiu z 23. 05. 2012, sygn.. akt IV SAB/Wr 28/12 ). Argumentacja ta prowadzi do wnioski, że w takiej sytuacji, ze względu na szczególny charakter odpowiedzialności nauczycieli - związanej z wykonywaniem obowiązków służbowych - łączącej w sobie pierwiastek służbowy (publiczny) oraz pracowniczy (zobowiązaniowy), ogólnie traktowanym informacjom związanym z publicznoprawną sferą postępowania dyscyplinarnego należy przypisać walor informacji publicznych. Dotyczy to w szczególności dokumentów skierowanych do właściwych organów ( o ile zostały wytworzone) przez wskazane we wniosku podmioty celem zainicjowania postępowania w sprawie odpowiedzialności związanej z wykonywaniem obowiązków służbowych przez skarżącą w dniu 12 czerwca 2013 r. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, WSA w Krakowie, biorąc za podstawę art. 149 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie l sentencji. W punkcie II sentencji orzeczono na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie III wyroku na podstawie art. 200 ppsa