I OSK 1969/15

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant: specjalista Edyta Pacewicz po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 11 marca 2015 r. sygn. akt IV SA/Wr 699/14 w sprawie ze skargi D.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w punkcie I i II oraz oddala skargę; 2. odstępuje od zasadzenia kosztów postępowania kasacyjnego od D.Ś. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2015 r., sygn. akt IV SA/Wr 699/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D.Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr SKO [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie uznania za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz przyznał pełnomocnikowi skarżącego kwotę [...] zł tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne: Na mocy ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., wydanej z upoważnienia Prezydenta W., skarżący D.Ś. został uznany za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Pismem z dnia [...] listopada 2013 r. organ pierwszej instancji wezwał skarżącego do stawienia się w siedzibie organu w celu przeprowadzenia wywiadu alimentacyjnego. Po wykonaniu tej czynności organ wezwał zainteresowanego, do zgłoszenia się do Urzędu Pracy w celu zarejestrowania się jako osoba bezrobotna w terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia z dnia [...] grudnia 2013 r. i przekazania dokumentu potwierdzającego rejestrację w ciągu 7 dni od jej dokonania. Wobec nie wywiązania się z powyższego obowiązku organ uzyskał zaświadczenie z urzędu pracy wystawione w dniu [...] stycznia 2014 r., z którego wynika, że skarżący nie figuruje w rejestrze osób bezrobotnych/poszukujących pracy. Ponadto organ wskazał, że w okresie 6 miesięcy nie wyegzekwowano od zainteresowanego żadnych kwot z tytułu jego zobowiązań alimentacyjnych. W konsekwencji, organ pierwszej instancji w dniu [...] kwietnia 2014 r. wydał decyzję umarzającą postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie uznania skarżącego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Podkreślił, że w związku z faktem pozostawania w obrocie prawnym decyzji z dnia [...] lipca 2012 r., uznał za wskazane umorzenie tego postępowania jako bezprzedmiotowego. Na skutek wniesionego przez skarżącego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia [...] kwietnia 2014 r. Organ odwoławczy powołał się na przepis art. 5 ust. 2-3a ustawy z dnia 7 września 2007 o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (obecnie: Dz. U. z 2017 r. poz. 489). Wskazał, że skoro w tym przypadku doszło już do wydania decyzji uznającej skarżącego za dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych (decyzja z dnia 16 lipca 2012 r.), to brakowało podstaw do kolejnego postępowania w tożsamej sprawie. Dodał, że merytoryczne zakończenie postępowania wszczętego przez organ I instancji, skutkowałoby wydaniem decyzji obciążonej wadą wskazywaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Sposobem na uniknięcie błędu o tak istotnym statusie jest umorzenie postępowania administracyjnego, dublującego uprzednio przeprowadzone postępowanie w danej sprawie administracyjnej. W piśmie z dnia [...] sierpnia 2014 r. skarżący stwierdził, że składa skargę na decyzję SKO [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., wskazał, że organ odwoławczy naruszył przepisy postępowania administracyjnego. Sąd pierwszej instancji powołał przepisy art. 5 ust. 2-3a ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Stwierdził, że dały one podstawę organowi I instancji do uznania, iż skarżący mimo obowiązku zarejestrowania się jako osoba bezrobotna, nie uczynił tego i pozostaje on nadal w myśl obowiązujących przepisów dłużnikiem alimentacyjnym. Sąd zauważył jednak, że zmienił się stan faktyczny po wydaniu decyzji przez organ I instancji a przed wydaniem decyzji przez organ odwoławczy. Mianowicie skarżący nadesłał do MOPS w W. pismo z dnia[...] maja 2014 r. Stwierdza ono w ostatnim zdaniu, że "Decyzja PUP w W. do wglądu [...].05.14 r." Pismo nie wskazuje, co zawiera opisana decyzja, brak jest jej również w aktach administracyjnych. Sąd stwierdził, że kserokopia tej decyzji znajduje się w aktach sądowych, nie jest wszyta, jest luźno włożonym pismem, nie zawiera śladów wszycia lub wpięcia. Nie ma możliwości ustalenia kiedy została dołączona i do jakich akt, sądowych czy administracyjnych. W ocenie Sądu pierwszej instancji, mimo braku pisemnego i czytelnego sformułowania pisma z dnia [...] maja 2014 r., organ odwoławczy winien dokonać bliższych ustaleń co do informacji podanych w tym piśmie. Decyzją z dnia [...] maja 2014 r. orzeczono o uznaniu skarżącego z dniem [...] maja 2014 r. za osobę bezrobotną i odmówiono przyznania prawa do zasiłku. Zgodnie z art. 133 p.p.s.a., sąd orzeka według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu lub podjęcia zaskarżonej czynności, wynikającego z akt sprawy. Sąd ma zatem obowiązek ocenić, jaki stan faktyczny sprawy wynika z akt sprawy administracyjnej i czy w świetle wówczas istniejącego stanu prawnego podjęte przez organ rozstrzygnięcie sprawy jest zgodne z obowiązującym prawem. W świetle powyższego Sąd uznał, że organ odwoławczy winien wziąć pod uwagę fakt wydania przez PUP decyzji z dnia [...] maja 2014 r. o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, bez prawa do zasiłku i ocenić tą okoliczność na tle obowiązującego prawa. Organ postępowaniem dowodowym nie objął decyzji z dnia [...] maja 2014 r. i konsekwentnie nie wskazał w uzasadnieniu decyzji istnienia powyższego dokumentu i jego oceny. Nie odniósł się zatem do złożonego przez skarżącego dowodu, który może mieć istotne znaczenie dla oceny zaistnienia przesłanek z art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. prawa materialnego, a mianowicie: - art. 5 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, poprzez błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że w sytuacji pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, możliwe jest wszczęcie i prowadzenie kolejnego - w stosunku do tej samej osoby - postępowania w przedmiocie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, a w konsekwencji przyjęcie, że pojawienie się nowej okoliczności w postaci zarejestrowania się przez dłużnika alimentacyjnego w urzędzie pracy jako osoba bezrobotna może mieć wpływ na sposób zakończenia sprawy dotyczącej uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych ponownie rozstrzyganej w postępowaniu wszczętym z urzędu przez organ właściwy dłużnika, 2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., poprzez błędne przyjęcie, że ewentualne inne naruszenie przepisów postępowania, tj. nieobjęcie postępowaniem wyjaśniającym pisma zawierającego informację o decyzji nadającej dłużnikowi alimentacyjnemu status osoby bezrobotnej, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wszczętej z urzędu w przedmiocie uznania za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, w sytuacji, gdy w obrocie prawnym istnieje już decyzja ostateczna uznająca tę osobę za dłużnika uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych; - art. 151 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie tego przepisu, kiedy to skarga - jako nieuzasadniona - powinna być oddalona. Wskazując na powyższe podstawy, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, lub o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu administracji kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie swoich zarzutów. W konkluzji wskazał, że niesłuszny jest zarzut Sądu, iż organ drugiej instancji naruszył przepisy postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji. Zarejestrowanie się przez dłużnika alimentacyjnego w urzędzie pracy nie stanowiło okoliczności, która umożliwiałaby merytoryczne rozpatrzenie i załatwienie sprawy powtórnie zainicjowanego przez organ pierwszej instancji postępowania w sprawie uznania dłużnika za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Postępowanie to musiało zatem zostać umorzone. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia przesłanek nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny podstaw i zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie. Ustalony przez organy i zaakceptowany przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny w niniejszej sprawie jest bezsporny. Istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja o uznaniu dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, ujawnienie w toku kolejnego postępowania w tym przedmiocie faktu zarejestrowania dłużnika alimentacyjnego jako bezrobotnego, miało jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Przypomnieć w tym miejscu wypadnie, że rozstrzygnięcie zaskarżonego wyroku oparte zostało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów proceduralnych, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. W związku z tym obowiązkiem sądu uwzględniającego skargę na tej podstawie jest nie tylko wskazanie przepisu czy przepisów postępowania, którym organ administracji publicznej uchybił i wyjaśnienie na czym to uchybienie polegało, ale również wykazanie prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń prawa procesowego na wynik sprawy administracyjnej. W rozpatrywanej sprawie Sąd pierwszej instancji wskazał na naruszenie przez organ odwoławczy art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., albowiem ten nie odniósł się do złożonego przez skarżącego dowodu, który może mieć zdaniem Sądu istotne znaczenie dla oceny przesłanek z art. 5 ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów. Sąd pierwszej instancji poza powyższym stwierdzeniem w żaden sposób nie przedstawił, na czym wpływ ten miałby lub mógłby polegać. Skoro w ocenie Sądu brak przeprowadzenia tego dowodu mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to obowiązkiem Sądu było wskazanie, jaki inny mógłby być wynik postępowania w przypadku, gdyby dowód ten został przeprowadzony. Zgodzić się przyjdzie ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, że na gruncie obowiązujących w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przepisów ustawy o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, fakt zarejestrowania się przez D.Ś w urzędzie pracy w maju 2014 r. jako bezrobotnego stanowi wprawdzie zmianę stanu faktycznego, niemającą jednak znaczenia dla sprawy dotyczącej Dariusza Śliwy jako dłużnika alimentacyjnego uznanego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych. Samo zarejestrowanie się przez dłużnika alimentacyjnego, w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o uznaniu za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, nie jest okolicznością prawnie relewantną z punktu widzenia oceny skutków prawnych tej decyzji. Wyeliminowanie tych skutków wymaga, zgodnie z art. 5 ust. 6 ustawy, np.: zarejestrowania się w urzędzie pracy jako bezrobotny oraz jednocześnie stwierdzenia, że dłużnik alimentacyjny przez okres ostatnich 6 miesięcy wywiązał się w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów. W świetle powyższego, dopiero w razie uchylenia decyzji o zatrzymaniu prawa jazdy lub wystąpienia powyższych okoliczności tj. utraty statusu dłużnika alimentacyjnego albo wywiązywania się przez dłużnika przez okres ostatnich 6 miesięcy w każdym miesiącu ze zobowiązań alimentacyjnych w kwocie nie niższej niż 50% kwoty bieżąco ustalonych alimentów przy jednoczesnym dopełnieniu obowiązków ujętych w art. 5 ust. 3 ustawy, zachodzi przesłanka do wzruszenia ostatecznej decyzji stwierdzającej stan prawny w postaci uchylania się przez dłużnika alimentacyjnego od zobowiązań alimentacyjnych, tj. stwierdzenia jej wygaśnięcia jako bezprzedmiotowej. Skoro zatem sam fakt zarejestrowania skarżącego jako bezrobotnego w maju 2014 r. nie mógł zmienić jego statusu jako dłużnika alimentacyjnego uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych, to brak przeprowadzenia dowodu na tę okoliczność pozostawał bez wpływu na wynik sprawy i tym samym brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji z tego powodu. Zauważyć też przyjdzie, że ustawa o pomocy osobom uprawnionym do alimentów, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, nie dawała podstawy do wszczęcia z urzędu kolejnego postępowania w przedmiocie uznania dłużnika alimentacyjnego za uchylającego się od zobowiązań alimentacyjnych – w sytuacji, kiedy dany dłużnik już za takiego został uznany i w obrocie prawnym pozostawała ostateczna decyzja w tym przedmiocie. Skoro jednak doszło w kontrolowanej sprawie do wszczęcia postępowania administracyjnego, to w tak ustalonych okolicznościach jedynym prawidłowym rozstrzygnięciem było umorzenie tego postępowania, a zatem zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Tym samym skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę opierając swoje rozstrzygnięcie w tym zakresie na art. 151 p.p.s.a. Uwzględniając skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozstrzygnięcie do uchylenia pkt I i II zaskarżonego wyroku, nie orzekając co do pkt III, albowiem w nim zawarte zostało postanowienie w przedmiocie zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostało objęte podstawami kasacyjnymi. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 p.p.s.a. odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego uznając, że okoliczności rozpatrywanej sprawy uzasadniają tego rodzaju rozstrzygnięcie.